VII SA/Wa 2035/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. Sp. z o.o. w W. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2035/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].10.2002r. Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił "S." Sp. z o.o. na budowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]) na działki nr [...] położoną w m. O. przy ul B. dla potrzeb projektowanej stacji paliw [...], wraz z poszerzeniem jezdni ulicy B. i przebudową skrzyżowania z ulicą T.. Od tej decyzji odwołanie wniósł Z. G. pełnomocnik "G." Sp. z o. podnosząc, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 10 kpa oraz art. 106 § 2 kpa poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i nie zawiadomienie strony o zwróceniu się do organów ochrony środowiska i PPIS o zajęcie stanowiska w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem odwołującej się strony okoliczność ta mogła mieć wpływ na treść decyzji z dnia [...].10.2002r. Wojewody [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ I-ej instancji zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego. W omawianej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w dacie kiedy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była ostateczna. Postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz udziału społeczeństwa w postępowaniu nie zostało przeprowadzone ze względu na brak takiej konieczności-Opinia sanitarna z dnia [...].09.2002r. znak: [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O., oraz Postanowienie o odstąpieniu od ustalenia zakresu raportu oddziaływania na środowisko Starosty O. z dnia [...].09.2002r. znak: [...] określone przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.- Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 z późn. zm.) W aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty O. z dnia [...].10.2002r. znak: [...] o uzgodnieniu bez zastrzeżeń "projektu budowlanego VII SA/Wa 2035/07 zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]-ul. B. na działce nr [...], [...] dla obsługi projektowanej stacji [...] w O., wraz z poszerzeniem jezdni ulicy B. i przebudową skrzyżowania z ulicą T." w zakresie wpływu projektowanej inwestycji na środowisko, oraz decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O.. uzgadniająca projekt budowlany w/w inwestycji bez zastrzeżeń. Inwestor złożył wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym spełnił przesłanki zawarte w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane. Skoro więc zostały dopełnione wszystkie formalności prawem przewidziane, określone w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ do wydania pozwolenia na budowę nie mógł odmówić wydania takiej decyzji (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Zdaniem organu odwoławczego nietrafny jest zarzut naruszenia prawa tj. art. 10 § 1 kpa oraz art. 106 kpa ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie i mają do niego zastosowanie przepisy art. 7 i art. 10 kpa . W postępowaniu tym ma również zastosowanie przepis art. 81 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej powinien powiadomić strony o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym, w jakim czasie i miejscu strona może się zapoznać z zebranym materiałem dowodowym, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. Dla realizacji uprawnień strony rozstrzygające znaczenie ma wyłączenie ocena dokonana w płaszczyźnie wymagań stawianych przez art. 28 kpa, a nie sam moment przystąpienia strony do udziału w sprawie czy też stadium, w jakim znajduje się postępowanie. Zarzut nie brania udziału w postępowaniu dot. odstąpienia od ustalenia obowiązku i zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na etapie pozwolenia na budowę nie może być wzięty pod uwagę, ponieważ obowiązek ten został nałożony na inwestora i tylko On stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Zawiadomieniem z dnia [...].10.2002r. znak: [...] [...] Urząd Wojewódzki zawiadomił wszystkie strono o toczącym się postępowaniu w VII SA/Wa 2035/07 sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W zawiadomieniu tym, strony zostały poinformowane, że zgodnie z art. 10 § 1 kpa mogą one przed wydaniem decyzji wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Określono również termin ich zgłaszania. W ustalonym terminie odwołująca się strona nie wniosła żądań. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka "G." wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 10 k.p.a. oraz art. 106 § 2 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji i nie zawiadomienie Strony o zwróceniu się w ramach prowadzonego postępowania do organów ochrony środowiska o zajęcie stanowiska w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu, a także uzgodnienia inwestycji w zakresie oddziaływania na środowisko, która to okoliczność mogła mieć wpływ na treść decyzji. Spółka wskazała, iż wobec faktu nie uczestniczenia w postępowaniach uzgodnieniowych prowadzonych w zakresie obowiązku sporządzenia raportu oraz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wystąpiła w dniu 8 listopada 2002 roku o wznowienie postępowań zakończonych postanowieniem Starosty O. z dnia [...].09.2002 roku (znak: [...], postanowieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. w dniu [...].09.2002 roku (znak: [...]), a także decyzją Starosty O. z dnia [...].10.2002 roku (znak: [...]) i decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...].09.2002 roku (znak: [...]). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd Administracyjny winien uwzględnić skargę na decyzję lub postanowienie (...) jeśli stwierdzi: VII SA/Wa 2035/07 a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do dokonanej przez Sąd oceny naruszeń prawa procesowego przez organy administracji publicznej. Organ odwoławczy nie dostrzegł popełnionych uchybień przepisom art.10 i 61§ 4 k.p.a., uznając, że nietrafny jest zarzut naruszenia prawa tj. art. 10 § 1 kpa oraz art. 106 kpa ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 kpa było elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie i miały do niego zastosowanie przepisy art. 7 i art. 10 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego organ administracji publicznej powiadomił strony o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym, w jakim czasie i miejscu strona może się zapoznać z zebranym materiałem dowodowym, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. W warunkach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się z tego rodzaju oceną. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w dniu 6 czerwca 2002r. w Urzędzie Wojewódzkim w K.. W czerwcu organ podjął pierwsze czynności administracyjne zmierzające do rozpoznania wniosku a we wrześniu 2002r. przeprowadził postępowania uzgodnieniowe w trybie art. 106 k.p.a. z Państwowym Inspektorem Sanitarnym i Starostą Powiatu O. bez udziału wszystkich zainteresowanych stron w tym strony skarżącej. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie strona skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania dopiero w dniu 7 października 2002r (data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania), a decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę zjazdu została wydana 28 października 2002r. Zatem strona skarżąca uczestniczyła w wyżej opisanym postępowaniu administracyjnym jedynie w jej końcowym stadium. Co prawda rozstrzygnięcie bez zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie bez jej winy stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania w odpowiednim zakresie, tj. w części postępowania które dotyczyło rozpoznania sprawy w trybie art. 106 k.p.a. (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego IV SA 1040/96, Lex 45177) jednakże zauważyć w tym miejscu VII SA/Wa 2035/07 należy, że stosownie do treści art. 10 k.p.a. organ administracji obowiązany jest do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym dotyczącym wydania postanowienia na podstawie art. 106 k.p.a. Mając na uwadze, że przeprowadzone uzgodnienia i dowody miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także to, że skarżący zakwestionował te uzgodnienia należy uznać, że uchybienie przez organ odwoławczy ww. przepisom ma istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, iż zachowanie wymagań określonych w art. 10, 61 § 4, 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy. Należy zgodzić się z zawartymi w skardze zarzutami naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji i niewłaściwego zawiadomienia strony o wszczętym postępowaniu. Fakt niewywiązania się przez organy z tego obowiązku nie budzi wątpliwości Sądu i nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż uchybienie to było bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Odstąpienie organu odwoławczego od nakazanego wyżej obowiązku pozbawiało skarżącego możliwości zanegowania niektórych dowodów i uniemożliwiło podjęcie czynności procesowych zmierzających do ochrony jego interesów prawnych. Stosownie do art. 81 k.p.a. "okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów". W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skarżący pozbawiony został uprawnień wynikających z treści ww. przepisu. W komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 86, wyrażono pogląd, iż naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym należy traktować jako kwalifikowaną wadę procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 147). Na zakończenie należy przytoczyć tezę wyroku NSA z 1999.07.01 IV SA 595/99, VII SA/Wa 2035/07 LEX nr 47888 że, "poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, wbrew poglądowi organu odwoławczego, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej." Uwzględniając powyższe Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się z zaprezentowaną przez organ odwoławczy oceną, iż wskazane wyżej uchybienie przez organ administracji wymienionym wyżej przepisom postępowania administracyjnego nie mogło mieć wpływu na wynik tego postępowania.