IV SA/Wa 417/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi R. R. i J. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...] września 2007 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony. W uzasadnieniu organ wskazał, iż R. i J. R. w dniu [...] sierpnia 2007 r. złożyli wniosek do Wojewody Ś. o wydanie zaświadczenia określonej treści : "Wojewoda Ś. zaświadcza, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego - znajdującego na działce nr [...] przy ulicy [...] j nr [...] w Z. - na budynek mieszkalny lub przychodnię lekarską nie jest zgodna z decyzją Wojewody K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną w formie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A - 4 nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r. - znak: [...] ". Postanowieniem z dnia 14 września 2007r. Wojewoda Ś. odmówił wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony wskazując, iż nie zgadza się z zaproponowanym przez wnioskodawców stwierdzeniem, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego - znajdującego na działce nr [...] przy ulicy [...] nr [...] w Z. - na budynek mieszkalny lub przychodnię lekarską, nie jest zgodna z decyzją Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1998r. Zdaniem Wojewody, obiekty budowlane objęte liniami rozgraniczającymi nie kolidujące z autostradą, po zakończeniu realizacji autostrady, mogą być adoptowane na funkcje niezwiązane z tą autostradą po spełnieniu warunków określonych przepisami szczególnymi, dotyczącymi danego rodzaju funkcji. Zażalenie na postanowienie Wojewody Ś. wnieśli R. i J. R., zarzucając, iż wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy zamierzony sposób użytkowania jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sygn. akt IV SA/Wa 417/08 albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów o właściwości, ponieważ wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Zdaniem skarżących uzasadnienie odmowy wydania zaświadczenia powinno być uzasadnione brakiem właściwości Wojewody Ś.. W ocenie skarżących postanowienie organu pierwszej instancji jako dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa i winno być wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dodatkowo skarżący podnieśli, iż postanowienie zostało skierowane do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który nie jest stroną postępowania zakończonego tym postanowieniem, a zatem zachodzi przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Rozpoznając przedmiotowe zażalenie organ odwoławczy uznał, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Minister Infrastruktury wskazał, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady wydana na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2571 ze zm.) ustala linie rozgraniczające autostrady, nie przesądzając ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości. Inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie określona inwestycja drogowa i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach. Minister Infrastruktury stwierdził, iż postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści było prawidłowe, bowiem funkcja nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną nie została rozstrzygnięta decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady w sposób jednoznaczny. Odnosząc się do zarzutu przesłania postanowienia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego organ stwierdził, iż w istocie nie był on uczestnikiem postępowania o wydanie zaświadczenia, jednakże nie może mieć do niego zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., który mówi o skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest Sygn. akt IV SA/Wa 417/08 organem administracji, a nie osobą, a zatem co do zasady nie może być stroną takiego postępowania. W ocenie organu decyzja może być skierowana, w ścisłym tego słowa znaczeniu, tylko do strony dysponującej bezpośrednim interesem, więc jedynie błąd co do tej osoby uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie tego rodzaju błąd nie wystąpił, bowiem zaskarżone postanowienie zostało skierowane i doręczone w pierwszej kolejności do R. i J. R., czyli do stron postępowania. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Wojewodę Ś. przepisów o właściwości Minister podkreślił, iż zgodnie z art. 218 § 1 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skoro organem wydającym decyzję o lokalizacji autostrady A-4 był Wojewoda Ś., to również Wojewoda Ś. jest organem właściwym do wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z tą decyzją. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. wnieśli R. i J. R. żądając jego uchylenia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody Ś. z dnia [...] września 2007 r., a ponadto o zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący wskazali na naruszenie przepisów o właściwości organów oraz przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a ponadto rażące naruszenie art. 217 § 2 pkt. 2 i art. 217 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, iż zostali pozbawieni dowodu, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a., urzędowo stwierdzającego, że część należącego do nich obiektu budowlanego znajduje się na terenie objętym decyzją Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A - 4, w związku z czym nie jest możliwa zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na budynek mieszkalny lub przychodnię lekarską. Skarżący podnieśli również - powołując się na przepisy art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu Sygn. akt IV SA/Wa 417/08 przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - iż nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady dla dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego istotna część znajduje się na terenie przeznaczonym pod budowę autostrady, na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Skarżący wskazali, iż nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku, którego istotna część znajduje się na terenie przeznaczonym pod budowę autostrady na mocy ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. W skardze podniesiony został również zarzut naruszenia art. 110 k.p.a., bowiem prezentowany przez organ pogląd o tym, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady nie przesądza o przeznaczeniu terenu - nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący powołali się na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., oraz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2005 r. oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II SA/GI 935/05. Według skarżących o miejscu budowy autostrady i przeznaczeniu terenu rozstrzyga decyzja o ustaleniu lokalizacji, natomiast organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę autostrady jest związany tego rodzaju decyzją. Skarżący wskazali również na naruszenie przepisów dotyczących właściwości rzeczowej podnosząc, iż zaświadczenia w tym przedmiocie wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wskazali zatem, iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą objętą z art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. W ocenie skarżących, organy administracji publicznej orzekające w sprawie uchybiły przepisom art. 7, 8, 9 k.p.a., naruszając interes prawny skarżących, który polega na uzyskaniu urzędowego potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości, której są użytkownikami wieczystymi, a której własność z mocy prawa, z dniem 30 września 1998r. przeszła na Skarb Państwa ( art. 27 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych - Dz. U. Nr 127, poz. 627 z późn. zm.. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sygn. akt IV SA/Wa 417/08 Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia art. 217 § 2 k.p.a. oraz art. 217 § 3 k.p.a. Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko, iż linie rozgraniczające autostrady nie przesądzają o wykorzystaniu nieruchomości. Organ ocenił również, iż w sprawie nie zostały naruszone ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym przepisów art. 7, 8, 9 k.p.a. Odpowiadając natomiast na zarzut naruszenia art. 110 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie poglądów zawartych w decyzji, Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2005 r., jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2006 r. - Minister Infrastruktury wskazał, iż odnoszą się do wydanej przez Prezydenta Miasta Z. decyzji z dnia [...] września 2000 r., dotyczącej podziału nieruchomości nr [...] , położonej w Z.. W ocenie Ministra Infrastruktury organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły dokonywać interpretacji prawnych w świetle powołanych wyżej decyzji oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Organ podał również, iż przepisów art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie można stosować do wydawania zaświadczeń w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, bowiem powołany przepis dotyczy wydawania zaświadczeń o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją w warunkach zabudowy, w przypadku braku takiego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego Sygn. akt IV SA/Wa 417/08 obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo 0 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. Stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 kpa, który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W sprawie niniejszej, wydanie zaświadczenia o żądanej treści musiałoby być oparte na decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, wskazującym jedynie jakie elementy powinna zawierać decyzja ustalająca lokalizację autostrady. Zgodnie z tym przepisem w decyzji określa się wymagania dotyczące: 1) powiązania z innymi drogami publicznymi, 2) linie rozgraniczające terenu inwestycji, 3) warunki techniczne realizacji, 4) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska 1 ochrony zabytków, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Niewątpliwie budowa autostrady niejednokrotnie pociąga za sobą konieczność wykupu działek lub części działek od ich właścicieli, znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycji, z tym że, jak słusznie zauważył organ, kwestie te doznają uszczegółowienia dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Organ trafnie wskazał, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady wydana na podstawie w/cyt przepisów prawa nie przesądza ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości, a inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę Sygn. akt IV SA/Wa 417/08 wiadomo, jaki teren zajmie i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach. Z uwagi na powyższe wskazać należy, iż zaświadczenie o treści żądanej przez skarżących nie byłoby oparte na prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Wypada podnieść, iż zaświadczenie jest czynnością materialno - techniczną, która przyjmuje postać dokumentu urzędowego, potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej). Związek ten musi być tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex legę. Tak więc skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy samego prawa wobec określonej osoby, gdyby wcześniej, wobec innej osoby, nie powstał odpowiedni skutek prawny poprzez wydanie decyzji administracyjnej (Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze). Chybiony jest także zarzut skarżących dotyczący właściwości organu w sprawie wydania żądanego zaświadczenia. Organ trafnie wskazał, iż zgodnie z art. 218 § 1 kpa do wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest w tym przypadku Wojewoda Ś. który był organem wydającym decyzję o lokalizacji autostrady płatnej A-4. Sygn. akt IV SA/Wa 417/08 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.