IV SA/Wa 418/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa po rozpatrzeniu zażalenia J. R., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...] września 2007 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. R. w dniu [...] września 2007 r. złożył wniosek do Wojewody Ś. o wydanie zaświadczenia określonej treści : "Wojewoda Ś. zaświadcza, że na mocy obowiązującej decyzji Wojewody K. nr [...] z dnia [...] stycznia 1998r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998r., znak:[...] , części działki gruntu o numerze[...] , położonej w Z. przy ul. [...] nr [...] , objęta jest liniami rozgraniczającymi pas drogowy autostrady płatnej A-4 i w tym zakresie ustalenia w/w decyzji rozstrzygają o przeznaczeniu części nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego. Pozostała część nieruchomości podlega regulacjom ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.)." Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda Ś. odmówił wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony wskazując, iż nie zgadza się z zaproponowanym przez wnioskodawcę stwierdzeniem, iż "ustalenia w/w decyzji rozstrzygają o przeznaczeniu części nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego". Zdaniem Wojewody funkcja nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi zależna jest od sposobu zagospodarowania tych nieruchomości, określonego na kolejnych etapach przygotowywania i realizacji inwestycji drogowej. W zależności od konkretnych rozwiązań projektowych, część tych nieruchomości, nie zajętych pod budowę drogi może być wykorzystana do innych, nie kolidujących z drogą celów. Zażalenie na postanowienie Wojewody Ś. wniósł J. R., zarzucając, iż wydane zostało z naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, iż pomimo tego, iż część nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym skarżącego i jego żony została uznana za niezbędną pod budowę autostrady A-4, a więc przeznaczona jest na realizację inwestycji celu publicznego, Wojewoda Ś. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zdaniem skarżącego odmowa wydania żądanego zaświadczenia jest pozbawiona jakichkolwiek podstaw, a uzasadnienie tej odmowy zdaje się świadczyć o tym, iż Wojewoda Ś. nie odróżnia wskazań lokalizacyjnych, o których mowa w art. 19 i 20 , od decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, o której mowa w art. 21,22,23,24 i 25 ustawy z dnia 27 października 1994r. ( Dz. U. Nr 127, poz. 627 z późn. zm.). Dodatkowo skarżący podniósł, iż postanowienie zostało skierowane do Ś. Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który nie jest stroną postępowania zakończonego tym postanowieniem, a zatem zachodzi przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt. 4 kpa. Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy uznał, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Minister Infrastruktury wskazał, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady wydana na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2571 ze zm.) ustala linie rozgraniczające autostrady, nie przesądzając ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości. Inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie określona inwestycja drogowa i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1999r. - Sygn. akt IV SA 1775/98 ( LEX nr 47315), w którym Sąd uznał, że " określone w art. 22 pkt 1-5 ustawy z 1994r. o autostradach płatnych wymogi z uwagi na charakter decyzji lokalizacyjnej i jej rolę w procesie inwestycyjnym muszą zawierać pewien stopień ogólności. W przeciwnym razie nie zachodziłaby potrzeba wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Minister Infrastruktury stwierdził, iż postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści było prawidłowe, bowiem funkcja nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną nie została rozstrzygnięta tą decyzją w sposób jednoznaczny. Odnosząc się do zarzutu przesłania postanowienia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego organ stwierdził, iż w istocie nie był on uczestnikiem postępowania o wydanie zaświadczenia, jednakże nie może mieć do niego zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., który mówi o skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem administracji, a nie osobą, a zatem co do zasady nie może być stroną takiego postępowania. W ocenie organu decyzja może być skierowana, w ścisłym tego słowa znaczeniu, tylko do strony dysponującej bezpośrednim interesem, więc jedynie błąd co do tej osoby uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie tego rodzaju błąd nie wystąpił, bowiem zaskarżone postanowienie zostało skierowane i doręczone w pierwszej kolejności do J. R., czyli do strony postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2007 r. wniósł J. R. żądając jego uchylenia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody Ś. z dnia [...] września 2007 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał na rażąco błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, podnosząc zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a ponadto rażące naruszenie art. 217 § 2 pkt. 2 i art. 217 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podał, iż został pozbawiony dowodu, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a., urzędowo stwierdzającego, że część znajdującego się w jego użytkowaniu wieczystym nieruchomości jest objęta liniami rozgraniczającymi pas drogowy autostrady A-4, określonymi w decyzji nr [...] Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1998r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 oraz, że na części znajdującej się w jego użytkowaniu wieczystym nieruchomości zlokalizowana została autostrada A-4, a więc, że ta część nieruchomości jest przeznaczona na realizację inwestycji celu publicznego. W skardze podniesiony został również zarzut naruszenia art. 110 k.p.a., bowiem prezentowany przez organ pogląd o tym, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady nie przesądza o przeznaczeniu terenu - nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący powołał decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2005 r. oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II SA/GI 935/05. Skarżący wskazał, iż z wymienionych wyżej orzeczeń wynika, że o miejscu budowy autostrady i przeznaczeniu terenu rozstrzyga decyzja o ustaleniu lokalizacji, natomiast organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę autostrady jest związany tego rodzaju decyzją. Ponadto skarżący podkreślił, iż zakwestionowana przez organ pierwszoinstancyjny część żądanej treści zaświadczenia nawiązuje do używanych w prawoznawstwie zbliżonych do siebie pojęć: cel publiczny, inwestycja celu publicznego, dlatego użycie tych pojęć w treści żądanego zaświadczenia jest w pełni uzasadniane i uprawnione, gdyż należycie oddaje znaczenie i sens objęcia nieruchomości decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, z uwagi na to, iż pojęcia te spotkać można w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego, organy administracji publicznej orzekające w sprawie uchybiły przepisom art. 7, 8, 9 k.p.a., naruszając interes prawny skarżącego, , który polega na uzyskaniu urzędowego potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości, której są użytkownikami wieczystymi, a której własność z mocy prawa, z dniem 30 września 1998r. przeszła na Skarb Państwa ( art. 27 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych - Dz. U. Nr 127, poz. 627 z późn. zm.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 217 § 2 k.p.a. oraz art. 217 § 3 k.p.a. Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko, iż linie rozgraniczające autostrady nie przesądzają o wykorzystaniu nieruchomości. Organ ocenił również, iż w sprawie nie zostały naruszone ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym przepisów art. 7, 8, 9 k.p.a. Odpowiadając natomiast na zarzut naruszenia art. 110 k.p.a. Minister Infrastruktury wskazał, iż powołane przez skarżącego decyzje : Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2005 r., jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2006 r. - odnoszą się do wydanej przez Prezydenta Miasta Z. decyzji z dnia [...] września 2000 r., dotyczącej podziału nieruchomości nr [...] , położonej w Z.. Ponadto organ odnosząc się do zarzutu zakwestionowania przez Wojewodę Ś. użycia pojęcia inwestycja celu publicznego podkreślił, iż organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] września 2007r. nie odniósł się do użycia, w proponowanym zaświadczeniu przez skarżącego ww. pojęcia, a do tezy, że decyzja lokalizacyjna rozstrzyga o przeznaczeniu części nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, i wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe w nawiązaniu do zarzutów podniesionych w skardze wskazać trzeba, iż nie naruszono przepisów prawa powołanych w podstawie prawnej tego postanowienia, albowiem w motywach rozstrzygnięć wskazano czym kierował się organ wydając zaskarżone akty administracyjne. To rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a także trafnie zastosowanych (i powołanych) normach prawa administracyjnego. Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 kpa, który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W niniejszej sprawie wydanie zaświadczenia o żądanej treści musiałoby być oparte na decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 22 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, stanowiącym jedynie jakie elementy decyzja ustalająca lokalizację autostrady powinna zawierać. Zgodnie z tym przepisem w decyzji określa się wymagania dotyczące: 1) powiązania z innymi drogami publicznymi, 2) linie rozgraniczające terenu inwestycji, 3) warunki techniczne realizacji, 4) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Niewątpliwie budowa autostrady niejednokrotnie pociąga za sobą konieczność wykupu działek lub części działek od ich właścicieli, znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycji, z tym że, jak słusznie zauważył organ, kwestie te doznają uszczegółowienia dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Organ trafnie wskazał, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady wydana na podstawie w/cyt przepisów prawa nie przesądza ostatecznie o wykorzystaniu nieruchomości, a inwestycja drogowa jest realizowana w ramach linii rozgraniczających wskazanych w decyzji, przy czym dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wiadomo, jaki teren zajmie i czy jest możliwe korzystanie z części terenu, nawet znajdującego się w liniach rozgraniczających, na dotychczasowych zasadach i warunkach. Z uwagi na powyższe wskazać należy, iż zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego nie byłoby oparte na prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Wypada podnieść, iż zaświadczenie jest czynnością materialno - techniczną, która przyjmuje postać dokumentu urzędowego, potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej). Związek ten musi być tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex legę. Tak więc skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy samego prawa wobec określonej osoby, gdyby wcześniej, wobec innej osoby, nie powstał odpowiedni skutek prawny poprzez wydanie decyzji administracyjnej (Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze). Chybiony jest także zarzut skarżącego dotyczący właściwości organu w sprawie wydania żądanego zaświadczenia. Organ trafnie wskazał, iż zgodnie z art. 218 § 1 kpa do wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest w tym przypadku Wojewoda Ś., który był organem wydającym decyzję o lokalizacji autostrady płatnej A-4. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.