IV SA/Wa 363/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania - oddala skargę - O. pismem z dnia 17 stycznia 2007 r. zażądało od Burmistrza Miasta i Gminy Ł. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania właścicielowi, w drodze decyzji administracyjnej, nakazu przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania terenu działki oznaczonej jako "działka nr [...] w Ł." położonej na lewym brzegu rzeki, stanowiącej według wypisu z ewidencji gruntów użytki oznaczone symbolem Ps oraz Lz - wykorzystywanej aktualnie przez spółkę P. jako teren składowiska dla kruszyw wydobywanych nielegalnie z dna [...] w gminie Ł. Towarzystwo wskazało, że jest organizacją społeczną, której głównym statutowym celem jest ochrona siedlisk dziko żyjących gatunków ptaków. Postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się Towarzystwo, miałoby doprowadzić do likwidacji istniejącego tam nielegalnie, w świetle przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, składowiska żwiru, piasku i innych materiałów wydobywanych przez spółkę P. Swoje żądanie wszczęcia postępowania opiera na przepisie art. 31 § 1 kpa podnosząc, że za wszczęciem postępowania przemawiają zarówno cele statutowe działalności O., jak również interes społeczny, w tym interes lokalnej społeczności, dręczonej od lat uciążliwym sąsiedztwem składu piasku spółki i związanymi z tym składowiskiem hałaśliwymi pracami. O. przyznał, że spółka posiada wprawdzie pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Wojewodę Mazowieckiego na składowanie piasku w międzywalu, ale nie wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę użytkowania tego terenu na okres dłuższy niż rok w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe okoliczności zdaniem O. powinny skutkować wszczęciem przez właściwy organ postępowania w oparciu o przepisy art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawiadomiona przez organ o złożonym przez O. żądaniu, Spółka pismem z dnia 21 marca 2007 r. zajęła stanowisko wnosząc o odmowę wszczęcia postępowania. Jako uzasadnienie tego stanowiska wskazała, że prowadzi działalność legalnie, na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2006 r., którą to decyzją udzielone zostało Spółce pozwolenie wodnoprawne na wykonywanie prac pogłębiarskich dla potrzeb zabezpieczenia Sygn. akt IV SA/Wa 363/08 przeciwpowodziowego oraz na czasowe składowanie piasku w międzywalu na lewym brzegu [...]. Do wniosku o pozwolenie wodnoprawne zostały dołączone wszystkie dokumenty wymagane przepisem art. 131 ust. 2 Prawo Wodne z dnia 18 lipca 2001 r. Decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego. Działalność spółki polegająca na wydobyciu i składowaniu Kruszywa jest legalna i korzysta z ochrony prawnej. W ocenie spółki w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy, na który powołuje się O. Sposób użytkowania terenu działki nr [...] jest zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym i odbywa się w poszanowaniu środowiska naturalnego. Zakres wykonywanych prac został wyznaczony postanowieniami pozwolenia wodnoprawnego, które stanowi m.in. że po zakończeniu działalności eksploatacyjnej należy przywrócić teren składowiska piasku do stanu pierwotnego, co jest głównym żądaniem O. Nadto spółka podniosła, że O. nie ma legitymacji do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, gdyż nie spełnia przesłanek o jakich mowa w art. 31 § 1 kpa. Żądanie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie nie ma na celu ochrony interesu społecznego, a cel statutowy jakim jest ochrona siedlisk dziko żyjących gatunków ptaków, nie uprawnia organizacji do takiego żądania, które faktycznie dotyczy kwestii zastrzeżonych do właściwości samorządu terytorialnego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Burmistrz Ł. powołując się na art. 31 kpa odmówił wszczęcia postępowania z wniosku organizacji społecznej – O. - w sprawie nakazania w drodze decyzji właścicielowi działki nr [...] położonej w Ł., przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że pomiędzy celami statutowymi organizacji, a przedmiotem sprawy administracyjnej nie zachodzi związek merytoryczny w rozumieniu art. 31 § 1 kpa co oznacza, że wniosek o wszczęcie postępowania jest nieuzasadniony. Zdaniem organu przedmiot postępowania administracyjnego, które miałoby być wszczęte na wniosek organizacji, nie wiąże się bezpośrednio w znaczeniu prawnym z celem statutowym polegającym na ochronie siedlisk ptaków. Postępowanie takie dotyczyłoby kwestii związanych z niewystąpieniem przez właściciela nieruchomości z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co nie wiąże się ze wskazanymi celami statutowymi wnioskodawcy. Sygn. akt IV SA/Wa 363/08 Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Kolegium Stowarzyszenie O. nie ma w przedmiotowej sprawie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cele statutowe stowarzyszenia O., w tym cel zapisany w § 6 lit. d określony jako wszelkie działania prawne sprzyjające ochronie ptaków i ich siedlisk, nie uzasadniają żądania tej organizacji wszczęcia postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy. Żądanie Stowarzyszenia organ mógł co najwyżej potraktować jako zwrócenie uwagi na ewentualne zaistnienie podstaw do nałożenia na właściciela nieruchomości przewidzianych prawem sankcji. Ocena, czy istotnie przesłanki te zostały spełnione należą do organu. Zdaniem organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu, na który powołał się O. stronami są organ i właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na którego nakładana jest sankcja. Skargę na postanowienie SKO wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego O. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca: * rażące naruszenie art. 7 kpa - w związku z błędną oceną zapisów w statucie Towarzystwa, w szczególności § 6 lit. d i § 7 lit. f jak również w związku z brakiem wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego działki nr [...] położonej w całości w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, * rażące naruszenie art. 31 § 3 kpa, * błędne uzasadnienie w zakresie twierdzenia SKO, iż w postępowaniu, o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy stronami są wyłącznie organ i właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości na którego może być nałożona sankcja. Wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenia na rzecz O. kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zarzutów O. podnosi, że organy obu instancji błędnie oceniły brak istnienia celu statutowego, który wskazywałby na zasadność żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, w toku którego zostałoby rozstrzygnięte, czy celowym jest wydanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...]. Jako błędne ocenia też stanowisko organu, Sygn. akt IV SA/Wa 363/08 że krąg stron postępowania, o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 jest ograniczony do organu i właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie organów o charakterze procesowym. Organy obu instancji odmówiły wszczęcia na żądanie O. postępowania administracyjnego w sprawie nakazania właścicielowi działki nr [...] położonej w Ł. przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania. Jako podstawę prawną postępowania O. wskazał art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żądanie wszczęcia postępowania zostało oparte o przepis art. 31 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia służy zażalenie. Organizacja społeczna uczestniczy na prawach strony. Przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego. Regulacja ta to wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 kpa według której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot występujący na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego ani obowiązku w rozumieniu przepisu art. 28 kpa. Organizacja społeczna może więc żądać wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, jeżeli przesłanki wymienione w art. 31 § 1 kpa występują łącznie. Musi zatem wykazać, że żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i że przemawia za tym interes społeczny. W literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, że organizacja społeczna winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie Sygn. akt IV SA/Wa 363/08 można go stawiać ponad interesom stron (patrz W. Dawidowicz, Zarys prawa administracyjnego). Organy obu instancji uznały, że O. nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania opartego o przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie jest ono uzasadnione celami statutowymi organizacji, w tym celem opisanym w § 6 lit. d statutu, który brzmi, że "celem Towarzystwa jest ochrona dziko żyjących ptaków i ich siedlisk, a w szczególności wszelkie działania prawne sprzyjające ochronie ptaków i ich siedlisk". Stanowisko organów w ocenie Sądu jest prawidłowe. Ocena czy żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania administracyjnego jest uzasadnione należy do organu. W ramach tej oceny organ musi rozważyć, czy pomiędzy celami statutowymi organizacji, a przedmiotem sprawy administracyjnej zachodzi bezpośredni związek w rozumieniu art. 31 § 1 kpa. Organ I instancji zasadnie wskazał, że przedmiot postępowania administracyjnego, które miałoby być wszczęte na żądanie O. nie wiąże się bezpośrednio z celem statutowym organizacji wskazanym we wniosku, tj. ochrona ptaków i ich siedlisk. Regulacja zawarta w przepisie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter szczególny i oznacza, że zamierzenia polegające na tymczasowej zmianie sposobu zagospodarowania terenu mogą być poddane obowiązkowi ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wydanie decyzji zależy od uznania organu. Może on sprawę przemilczeć albo decyzję wydać. Wszczęcie postępowania opiera się na założeniu, że podejmowane przez właściciela nieruchomości działania są niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa. Postępowanie to ma w konsekwencji doprowadzić do określenia warunków na jakich dokonywana zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna (poprzez ustalenie warunków zabudowy). W przypadku dezaprobaty organu dla przeprowadzonego zamierzenia istnieje możliwość wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania terenu i jednoczesnym wyznaczeniu terminu na wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 3 pkt 1) oraz decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania (pkt 2). Nie jest jasne, czy obie te decyzje są względem siebie alternatywne, czy też po wydaniu pierwszej z nich można jeszcze nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wykładnia celowościowa przemawia za tym, że nakazy powinny być nakładane w kolejności. Gdy strona nie wystąpi w terminie zakreślonym przez organ z wnioskiem o warunki zabudowy możliwe jest dopiero wydanie decyzji Sygn. akt IV SA/Wa 363/08 na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 2 nakazującej przywrócić pierwotne zagospodarowanie. Powyżej zaprezentowane stanowisko jest stanowiskiem komentatorów wyrażonym w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, wyd.2. Stanowisko to Sąd w pełni podziela. Regulacja przewidziana w art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy ma niewątpliwie na celu przymuszenie właściciela nieruchomości do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a wydana decyzja ma określać warunki na jakich zamierzenie jest dopuszczalne. Zważywszy więc na przedmiot tego postępowania należy przyjąć, że organy prawidłowo uznały, iż nie pozostaje on w bezpośrednim związku z celem statutowym organizacji jakim jest ochrona ptaków i ich siedlisk. Dopiero kolejne postępowanie o ustalenie warunków zabudowy może ewentualnie doprowadzić do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków, co oznaczałoby niedopuszczalność zamierzenia na określonym terenie. Organy nie rozważyły czy za żądaniem organizacji przemawia interes społeczny - co zarzuca strona skarżąca. Jest to niewątpliwie uchybienie procesowe, bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż jak wskazano wcześniej tylko wystąpienie obu przesłanek z art. 31 § 1 kpa daje podstawę do żądania wszczęcia postępowania. Należy też zauważyć, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej spółka P. podejmuje działania na działce nr [...] w międzywale [...] legalnie, na podstawie ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie zawiera ustalenie, że po zakończeniu eksploatacji spółka ma przywrócić teren składowiska piasku do stanu pierwotnego. Prawo wodne w odniesieniu do poboru piasku z dna rzeki i jego składowania w międzywalu nie wymaga załączenia do wniosku o pozwolenie wodnoprawne decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka jest wymagana w przypadku realizacji robót budowlanych (urządzeń wodnych). Jest oczywiście problem natury ogólnej, czy przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie do sytuacji, w których prawo wodne nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Prawo wodne to regulacja szczególna i wymagałoby rozważenia czy wobec przewidzianej w ustawie możliwości cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego jeżeli zostały zmienione przez podmiot warunki wykonywania uprawnień ustalonych pozwoleniem, należy sięgać dodatkowo do rozwiązań zawartych w art. 59 ust. 3 cyt. ustawy. Problematyka ta jako wykraczająca poza ramy niniejszego postępowania nie wymaga stanowiska Sądu. Reasumując należy stwierdzić, że wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie w pełni odpowiada wymogom, o jakich mowa w art. 124 § 2 kpa, ale rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.