I OSK 755/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Anna Lech Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1838/06 w sprawie ze skargi T. W. na bezczynność Komendanta Głównego Policji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2005r. sygn. akt II SA/Wa 1207/05 uchylającym zaskarżoną decyzję organu I instancji w przedmiocie dodatku służbowego funkcjonariusza policji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r., II SA/Wa 1838/06, po rozpoznaniu skargi T. W. na bezczynność Komendanta Głównego Policji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1207/05 wymierzył Komendantowi Głównemu Policji grzywnę w wysokości 2000 zł. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1207/05 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego funkcjonariusza Policji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, bowiem uznał, że nie został wyczerpująco wyjaśniony stan faktyczny, a uzasadnienia obu decyzji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Wskazany wyrok stał się prawomocny od dnia 15 listopada 2005 r., zaś akta administracyjne wraz z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności zwrócono organowi w dniu 27 stycznia 2006 r. Pismem z dnia 24 kwietnia 2006 r. T. W. wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wykonania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2005 r. W odpowiedzi z dnia 2 czerwca 2006 r. dotyczącej powyższego wezwania, które zostało przekazane przez organ, Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 lutego 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 163/05 odrzucił skargę zainteresowanego na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego od dnia 15 grudnia 2004 r. wobec czego zgłoszone żądanie jest bezzasadne. Pismem z dnia 13 czerwca 2006 r. T. W. ponownie wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wykonania przedmiotowego wyroku. W odpowiedzi na wezwanie p. o. Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia, Organizacji i Audytu Wewnętrznego MSWiA, pismem z dnia 26 lipca 2006 r. poinformował wzywającego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2005 r. nie zobligował żadnego organu do podjęcia nakazanych przez Sąd działań. Wskazał ponadto, że organem właściwym do rozpatrzenia wezwania jest Komendant Główny Policji. Wyjaśnił także, że pismo z dnia 13 czerwca 2006 r. zostało przekazane do Biura Kadr i Szkolenia KGP. Dyrektor tego Biura w odpowiedzi na ponowne wezwanie poinformował stronę, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 2 czerwca 2006 r. W skardze na bezczynność skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. W. wniósł o wymierzenie Komendantowi Głównemu Policji grzywny na podstawie art. 154 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz zobowiązanie go do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1207/05. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzając zaskarżonym wyrokiem grzywnę stwierdził, iż stosownie do treści art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże w szczególności strony i Sąd, który je wydał. Natomiast zgodnie z przepisem art. 286 § 1 i § 2 ww. ustawy, po uprawomocnieniu się orzeczenia Sądu I instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności, zaś termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Z powołanych przepisów wynika zatem dla organu obowiązek zgodnego z prawem i wskazaniami Sądu oraz terminowego załatwienia sprawy. Natomiast Komendant Główny Policji nie podjął nawet żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia pozostając w bezczynności. Jakkolwiek organ słusznie podniósł, że Sąd nie zobowiązał go do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony, tym niemniej nie zwolnił go z obowiązku podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Powoływanie się przez organ na okoliczność, iż wniosek skarżącego dotyczący podwyższenia dodatku służbowego został rozpatrzony, a Komendant Główny Policji nie pozostaje w bezczynności, albowiem w prawomocnym postanowieniu z dnia 27 lutego 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 163/05 odrzucającym skargę T. W. na bezczynność organu w sprawie podwyższenia dodatku służbowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż pismo Dyrektora Biura – Gabinet Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2005 r., jest decyzją administracyjną odmawiającą podwyższenia dodatku, nie jest zasadne. Powyższa decyzja rozstrzygała bowiem w przedmiocie dodatku służbowego za okres od 15 grudnia 2004 r. do 1 marca 2005 r., o czym świadczy uzasadnienie, jak również okoliczność jej wydania już po rozstrzygnięciu w dniu 15 marca 2005 r. o podwyższeniu skarżącemu dodatku służbowego o kwotę 200 zł od dnia 1 marca 2005 r. Natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w rozkazie personalnym nr [...] z [...], utrzymanym w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...], które to decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1207/05, po rozpoznaniu skargi T. W. dotyczącej jedynie kwestii wysokości podwyżki dodatku służbowego, a nie okresu jej przyznania, była podwyżka dodatku służbowego od 1 marca 2005 r. Oznacza to, że przedmiot rozstrzygnięcia we wskazanych wyżej decyzjach jest inny, aniżeli przedmiot rozstrzygnięcia zawarty w decyzji z dnia [...]. Nie ma też zdaniem Sądu I instancji znaczenia w sprawie podniesiona przez Komendanta Głównego Policji okoliczność, że skarżący nie jest obecnie funkcjonariuszem Policji. Po uprawomocnieniu się przedmiotowego wyroku z dnia 30 sierpnia 2005 r. uchylającego obydwie decyzje, pozostał wszczynający postępowanie wniosek skarżącego dotyczący podwyższenia dodatku służbowego za okres od 1 marca 2005 r., który winien być przez organ rozpoznany. Uzasadniając wysokość wymierzonej grzywny Sąd wskazał, iż zawiera się ona w przedziale określonym w przepisie art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustalając jej wysokość Sąd wziął pod uwagę w szczególności okoliczność, iż bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli, lecz z błędnej oceny stanu faktycznego oraz błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymierzona grzywna spełni zarówno cel dyscyplinujący, jak i represyjny, które to cele zostały jej przez ustawodawcę przypisane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości, oparł skargę na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a.i zarzucił naruszenie przepisów – art. 154 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię. Podniósł także zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 2 p.p.s.a., które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przepis art. 154 p.p.s.a. ma charakter normy karzącej. Zgodnie z art. 28 Kodeksu karnego nie można zarzucić popełnienia przestępstwa umyślnego osobie pozostającej w błędzie co do okoliczności stanowiącej znamię czynu. Jeżeli organ mylnie ocenił okoliczności faktyczne i przyjął, że sprawa podwyższenia dodatku służbowego skarżącemu została rozstrzygnięta i nie ma już podstaw do ponownego jej rozpoznania, to nie można zgodzić się z zarzutem świadomego niewykonania wyroku Sądu. Zdaniem organu powstaje pytanie, czy przepis art. 154 p.p.s.a. może mieć zastosowanie do przypadków nieumyślnego, czy nieświadomego niewykonania wyroku sądowego. Grzywna, jak wynika z uzasadnienia wyroku ma spełnić cel dyscyplinujący i represyjny. Powinna więc być stosowana w przypadku gdy organ świadomie, celowo uchyla się od wykonania wyroku lub przez niedbalstwo go nie wykonuje. Natomiast w przypadku błędu Sąd powinien zobowiązać organ do określonego działania, a nie karać. Zarzucono ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Komendantowi Głównemu Policji grzywnę w wysokości 2000 złotych nie uzasadniając dlaczego wymierzył grzywnę, nie analizując przyczyn niewykonania wyroku i powodów dla których organ pozostawał w błędzie. Zarzut naruszenia art. 106 § 2 p.p.s.a. oparto na fakcie, że podczas rozprawy nie była podniesiona okoliczność, na którą wskazał Sąd w uzasadnieniu, mianowicie, że wyrok WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Wa 1207/05) dotyczy innej sprawy niż rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 lutego 2006 r. (sygn. akt II SAB/Wa 163/05), tym samym pełnomocnik organu nie mógł wyjaśnić przyczyn, które spowodowały błąd w ocenie stanu faktycznego i prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 powołanego artykułu. Wobec tego, że w sprawie nie występowała żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone są przez jej podstawy i jedynie w tym zakresie rozpoznał sprawę. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, to jest art. 106 § 2 p.p.s.a., które to naruszenie, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z powołanym przepisem po złożeniu sprawozdania strony – najpierw skarżący, a potem organ – zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności. Jak wynika z protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przeprowadzonej w dniu 15 stycznia 2007 r. odbyła się ona zgodnie z przedstawionymi zasadami co czyni omawiany zarzut nieuzasadnionym. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i ponownie – powtarzając argumentację tam zawartą – odwołał się do okoliczności związanych z postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 163/05 odrzucającym skargę na bezczynność. Zauważyć należy, że postanowienie to znajdowało się w aktach osobowych skarżącego (k. 139), a jego treść znana była nie tylko Sądowi, ale również stronom. Przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zaś uzupełniające postępowanie dowodowe może być przeprowadzone jedynie w ograniczonym zakresie, wskazanym w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jeżeli więc pełnomocnik organu uważał za celowe uzupełnienie w tym trybie materiału dowodowego winien zgłosić stosowny wniosek. Również zarzut naruszenia prawa materialnego to jest "przepisów art. 154 p.p.s.a." poprzez błędną wykładnię uznać należy za chybiony. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany. Chociaż wymieniony artykuł składa się z sześciu paragrafów nie wskazano, któremu z nich uchybił zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do konkretyzowania podniesionych przez stronę zarzutów, obowiązany jest rozpoznać sprawę w zakresie wyznaczonym granicami skargi kasacyjnej. Opierając się na przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadnieniu omawianego zarzutu stwierdzić należy, że zarzut błędnej wykładni odnosi się do art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. Nie można podzielić stanowiska wyrażonego w tym względzie w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Prawidłowo więc Sąd I instancji przyjął, że stwierdzenie, iż w sprawie zaistniała okoliczność faktyczna polegająca na pozostawaniu przez organ w bezczynności po wyroku sądu uchylającym decyzję daje podstawę do zastosowania omawianego przepisu. Bez znaczenia dla odpowiedzialności organu w takim przypadku pozostaje jakiego rodzaju przyczyny – zależne od organu – stały się powodem niewykonania prawomocnego wyroku Sądu. Nie można zgodzić się z taką interpretacją przepisu, jaką przedstawiono w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą wymierzenie grzywny mogłoby nastąpić jedynie wówczas, gdy organ "świadomie, celowo uchyla się od wykonania wyroku". Jedynie bowiem wówczas, gdyby opóźnienia w wykonaniu wyroku nastąpiły z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu nie byłoby podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Stosownie bowiem do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających (terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej) nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00 (niepubl.) wydanym w obowiązującym wówczas stanie prawnym, który to pogląd nadal zachował aktualność, przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Jeśli więc fakt taki ma miejsce istnieją podstawy do wymierzenia organowi grzywny, zaś okoliczność, że taki stan nastąpił w wyniku niestarannego wykonywania przez pracowników organu obowiązków służbowych (w tym przypadku niedokładne zapoznanie się z treścią postanowienia WSA w Warszawie z 27 lutego 2006 r.) nie powoduje wyłączenia możliwości wymierzenia grzywny. Niezależnie od tego, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji uzasadnił w wyroku wysokość wymierzonej grzywny stwierdzić w tym zakresie należy, że tego rodzaju zarzut nie mógł być rozważany w ramach podniesionej w skardze kasacyjnej błędnej wykładni prawa materialnego. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako niemająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.