II SA/Po 508/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Fundacji "Ś." z siedzibą w K. Ośrodek Fundacji w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], IV. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], V. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Fundacji "Ś." z siedzibą w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi. /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] – wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) oraz art. 104 k.p.a. – nałożył na Fundację "Ś." w K. Ośrodek w K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 15 lipca 2005r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wprowadzone zmiany w sposobie użytkowania obiektów budowlanych wchodzących w skład zabudowań dworskich w C. na terenie działek oznaczonych nr ewid. gruntów [...] i [...] (pałac, wozownia, budynki gospodarcze) wraz z uzgodnieniami pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ergonomii, wymagań przeciwpożarowych, jak również pod względem ochrony konserwatorskiej. W uzasadnieniu ustalił, powołując się na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 9 marca 2005r., że obiekty budowlane wchodzące w skład zespołu pałacowego, które w minionym okresie pełniły funkcję oddziału Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych, zmieniły swój dotychczasowy sposób użytkowania. Budynek pałacowy w kondygnacji parteru pełni funkcję szkoleniowo – dydaktyczną dla rodzin oraz funkcję jadalni ze zmywalnią, zaś na piętrze znajduje się 16 pokoi gościnnych dla osób biorących udział w szkoleniach – rekolekcjach. Budynek byłej wozowni użytkowany jest w kondygnacji parteru jako lokal mieszkalny składający się z 3 pokoi, kuchni i łazienki, zaś pozostałe pomieszczenia parteru i piętra stanowią pokoje gościnne. Jeśli chodzi o budynki gospodarcze, to jeden z nich użytkowany jest jako kuchnia z zapleczem, a drugi jako magazyn. Na zmianę sposobu użytkowania ani właściciel obiektu, ani jego użytkownik – prowadzący działalność od 2002r. – nie uzyskali pozwolenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrujący sprawę na skutek odwołania wniesionego przez Fundację "Ś.", dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję tylko w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku i wyznaczył nowy termin – do dnia 17 października 2005r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 17 października 2005r. Fundacja wystąpiła o wznowienie postępowania, powołując się na uzyskanie informacji "iż poprzednio przedmiotowy zespół budynków użytkowany był nie jako Oddział Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych, lecz przez inną fundację – Fundację R, jako ośrodek rekolekcyjny". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 149 § 3 i art. 104 k.p.a. odmówił wznowienia, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stwierdził, że odwołanie Fundacji od decyzji o odmowie wznowienia zostało wniesione z uchybieniem terminu. Decyzja ta jest prawomocna, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006r. sygn. akt. VII SA/Wa 495/06 oddalił skargę wniesioną przez Fundację. Ponieważ Fundacja w zakreślonym terminie nie wykonała obowiązków nałożonych opisaną na wstępie decyzją – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...] wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) decyzję nakazującą Fundacji "Ś." w K. Ośrodek w K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych wchodzących w skład zabudowań dworskich w C. na terenie działek oznaczonych nr. ewid. [...] i [...] (pałac, wozownia, budynki gospodarcze) samowolnie zmienionych na ośrodek szkoleniowo – dydaktyczny. Odwołanie od tej decyzji wniosła Fundacja "Ś." w K. zarzucając zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyciągnięcie wniosku o zmianie sposobu użytkowania z niewłaściwych przesłanek. Z faktu, że według ustaleń organów nadzoru budowlanego w przedmiotowym obiekcie funkcjonował wcześniej Oddział Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych nie wynika bowiem, że zakres sposobu jego użytkowania jest wyznaczony przez korzystanie z zespołu pałacowego przez ten szpital. A zresztą okoliczność, że w przedmiotowych obiektach prowadzony był Szpital nie oznacza wcale, że szpital ten funkcjonował zgodnie z prawem. Organy nadzoru budowlanego zaniechały ustalenia, czy właściciel obiektu względnie jego poprzedni użytkownik uzyskali pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynków wchodzących w skład zespołu pałacowego na szpital. Odwołująca się Fundacja zarzuciła organowi orzekającemu brak sprecyzowania co oznacza zawarte w sentencji decyzji sformułowanie "poprzedni sposób użytkowania". Jeżeli tym sposobem ma być sposób korzystania z zespołu jako Oddziału Szpitala, to przy założeniu, że Szpital nie posiada decyzji zezwalającej na korzystanie z zespołu dworskiego jako szpitala, to organ orzekający zamierza wymusić realizację stanu rzeczy niezgodnego z prawem. Gdyby natomiast Szpital posiadał pozwolenie na użytkowanie budynków zespołu dworskiego jako szpitalnego, to byłoby to użytkowanie obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi i to w sposób publiczny. Zatem Fundacji nie można byłoby zarzucić żadnej zmiany użytkowania, gdyż "obecnie zespól dworski jest również użytkowany przez przebywanie w nim ludzi. Pobyt jest mniej intensywny i krótszy, niż pobyt pacjentów szpitala". Wreszcie, co już wcześniej podnoszono, Fundacja "Ś." nie przystąpiła do użytkowania obiektów zaraz po zaprzestaniu prowadzenia w nich Szpitala, bo od 13 stycznia 1994r. do 2000r. mieściła się tam Fundacja R. Po wpłynięciu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił (pismem z dnia 14 grudnia 2006r.) do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zbadanie zgodności z prawem decyzji legalizacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], bowiem wskazany w tej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy prawnej nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [..] odmówił stwierdzenia nieważności ostatnio powołanej decyzji –Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej w ten sposób, że w miejsce art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przywołał art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu ustalił, że w 2002r., to znaczy po zawarciu umowy użyczenia, odwołująca się Fundacja dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania zespołu pałacowego znajdującego się w C. na ośrodek szkoleniowo – dydaktyczny. Nałożonych ostateczną decyzją obowiązków, warunkujących legalizację Fundacja nie wykonała. Powyższą decyzję zaskarżyła do Sądu Administracyjnego Fundacja "Ś." domagając się jej uchylenia. Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu podkreślając dodatkowo, że organ odwoławczy uchybił obowiązkowi ustosunkowania się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Według art. 71 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może polegać także na podjęciu albo zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno – sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Co do zaistnienia tego rodzaju następstw wprowadzonej zmiany brak jest w rozpatrywanej sprawie koniecznych ustaleń i rozważań organów administracji. Jest to równoznaczne z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przewidujących obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Ta wadliwość postępowania powinna zostać usunięta w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze – co już wyżej podkreślono – że nie każdy przypadek podjęcia w obiekcie budowlanym określonej działalności, innej od dotychczasowej, stanowi zmianę sposobu użytkowania tego obiektu, wymagającą zezwolenia właściwego organu. Zezwolenie to konieczne jest bowiem tylko przy tego rodzaju zmianach, które wywołują następstwa określone w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie jest to jedyne uchybienie zasadzie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Według ustaleń organów orzekających, skarżąca Fundacja rozpoczęła użytkowanie przedmiotowego zespołu obiektów budowlanych na podstawie umowy użyczenia z 2002r. i użytkuje te obiekty na ośrodek szkoleniowo – dydaktyczny z zapleczem kuchennym i pokojami gościnnymi. Ustalenie to jest wysoce niewystarczające. Jak trafnie zarzuca skarżąca, nie zostało ustalone, ani to, jaki był ostatni legalny sposób użytkowania obiektów, ani kto i kiedy zmienił ten legalny sposób użytkowania. Gdyby – jak zdają się przyjmować, bez żadnego oparcia w materiale dowodowym, organy nadzoru budowlanego – Oddział Szpitalny Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych funkcjonował w przedmiotowych obiektach legalnie, to i tak wymagałby sprawdzenia zarzut skarżącej, że przed nią już inny użytkownik – Fundacja R., zmienił sposób użytkowania, a skarżąca tylko, zgodnie z umową zawartą z właścicielem obiektu, kontynuuje tę działalność. W uzasadnieniach decyzji organów pierwszej i drugiej instancji brak danych co do tego, kto jest właścicielem przedmiotowego zespołu budynków położonych w C. Ze znajdujących się w aktach sprawy umów użyczenia wynika jednak, iż zespół pałacowy stanowi własność Gminy K., która użyczyła obiekt do końca 2008r. do bezpłatnego użytkowania. Odpowiada to treści przepisu art. 710 k.c. Przepis ten stanowi, że przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne użytkowanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Tak luźny związek skarżącej z przedmiotem użyczenia nie daje podstawy do kierowania do podmiotu biorącego rzecz do bezpłatnego użytkowania nakazów mających na celu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, nawet gdyby wyjaśniło się, że to skarżąca podjęła działania wpływające na zmianę wymagań stawianych obiektowi związanych z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Przede wszystkim na właścicielu obiektu ciąży obowiązek dbałości o to, by obiekt ten był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem (niezależnie od tego czy sam ten obiekt wykorzystuje, czy też oddał go do używania innemu podmiotowi (patrz wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r., sygn. OSK 1191/04 – Lex 175374 oraz Prawo Budowlane Komentarz pod. red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck, W-wa 2006r. str. 643). Ponieważ orzeczony zaskarżoną decyzją nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego był konsekwencją niewykonania obowiązków nałożonych na Fundację decyzjami: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], a - jak wyżej wskazano - nakazy te powinny być kierowane do właściciela obiektów, a nie do podmiotu używającego ich bezpłatnie, Sąd Wojewódzki na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyszedł poza granice skargi i uchylił także wymienione decyzje, a nie tylko kontrolowane decyzje wykonawcze. Dalsze postępowanie administracyjne winno toczyć się z udziałem właściciela przedmiotowych obiektów budowlanych i wymaga wyjaśnienia okoliczności sprawy w wyżej wskazanych kierunkach. Od ustalenia, czy i kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych i czym się wyraża zależeć będzie określenie sposobu doprowadzenia obiektu do ostatniego legalnego sposobu użytkowania i zastosowanie odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów, na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1c, art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik MP