II GSK 998/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Zofia Borowicz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt V SAB/Wa 6/08 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Zastępcy Skarbnika W. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu opłat za komunalny lokal mieszkalny postanawia: 1 sprostować oczywistą omyłkę w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt V SAB/Wa 6/08 w ten sposób, że w zakresie oznaczenia strony w miejsce "Urzędu Miasta W" wpisać " Zastępcy Skarbnika W"; 2. oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie o sygn. akt V SAB/Wa 6/08 ze skargi J. P. na bezczynność Urzędu Miasta w W. w sprawie umorzenia należności z tytułu opłat za komunalny lokal mieszkalny odrzucił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: J. P. w dniu [...] kwietnia 2007 r., zwróciła się do Skarbnika Miasta w W. o umorzenie zadłużenia z tytułu czynszu najmu lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] października 2007 r. Skarbnik Miasta w W. nie wyraził zgody na umorzenie zadłużenia. Pismem z [...] listopada 2007 r. J. P. zwróciła się o "uzupełnienie decyzji z 31.10.07 (...) co do rozstrzygnięcia i co do prawa odwołania". Pismem z [...] grudnia 2007 r. Urząd Miasta w W. poinformował, iż wnioski o udzielenie ulgi w spłacie należności z tytułu opłat za komunalne lokale mieszkalne, zajmowane na podstawie umów najmu lub bezumownie, rozpatrywane są na podstawie uchwały Rady Miasta w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa. Jednocześnie wyjaśniono, że § 5 ust. 2 uchwały przewiduje, że odmowa udzielenia ulgi następuje w drodze oświadczenia woli wierzyciela. Ponadto przepisy prawa nie przewidują drogi odwoławczej. [...] stycznia 2008 r. J. P. wniosła pozew do Sądu Rejonowego dla W. P. - P. w W. o "wzajemne ustalenie prawa do umorzenia zadłużenia". W dniu [...] stycznia 2008 r. Urząd Miasta w W. poinformował J. P., iż brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu opłat za lokal mieszkalny należący do zasobów komunalnych. Wskazano, iż najem lokalu (na podstawie zawartej umowy o charakterze cywilno-prawnym) jak też kwestie rozliczania się z należnych z tego tytułu opłat, nie zalicza się do spraw objętych ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej k.p.a. J. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność "Zastępcy Skarbnika Miasta w W. Dyrektora Biura Podatków i Egzekucji Urzędu Miasta w W.". Po dokonaniu analizy art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm.); dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wniesiona przez J. P. skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako wniesiona w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych. Sąd I instancji przytoczył art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i stwierdził, że Urząd Miasta w W., którego bezczynność została zaskarżona, nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu. Wyjaśnił, iż zgodnie z § 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta w W. Urząd jest jednostką organizacyjną, przy pomocy której Prezydent wykonuje należące do jego kompetencji zadania. W skardze kasacyjnej J. P. zaskarżyła postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne z urzędu. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 58 § 1 ust. 1 p.p.s.a. przez niezasadne przyjęcie, że sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność wniesiona przez skarżącą nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w rezultacie odrzucenie tej skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że wbrew wywodowi WSA odrzucona skarga została wniesiona na bezczynność Zastępcy Skarbnika Miasta w W. a nie Urzędu Miasta w W. o czym świadczy komparycja skargi. Wskazując na poglądy doktryny, art. 1 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., art. 184 Konstytucji RP oraz art. 43 ustawy finansach dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.) stwierdziła, iż w jej ocenie podmiot, którego bezczynności dotyczy odrzucona skarga posiada przymiot organu administracji publicznej. Dodała, że z Uchwały nr [...] Rady Miasta w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. wynika, że materia objęta tą uchwałą, wbrew stanowisku organu wyrażonym w niniejszym postępowaniu jest materią administracyjną, w której rozstrzygnięcia winny zapadać w drodze decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Sąd I instancji słusznie uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako wniesiona w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych, z tym jednak, że poprzedzające ten wniosek motywy nie były prawidłowe. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność wskazanego przez siebie podmiotu, który określiła jako organ administracji publicznej uprawniony do umarzania należności z tytułu opłat czynszowych za komunalny lokal mieszkalny. Starała się wykazać, że umorzenie wskazanych należności względnie odmowa umorzenia następuje w trybie postępowania administracyjnego kończonego decyzją administracyjną. Tym samym zmierzała do przedstawienia podstaw do wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, dopuszczalnej w sytuacjach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1) - 4a) p.p.s.a. Twierdziła mianowicie, że zachodził przypadek określony w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., to jest sprawy administracyjnej, w której zapada decyzja administracyjna. Stanowisko skarżącej, rozwinięte w skardze kasacyjnej, nie było słuszne. Problematyka umarzania, rozkładania na raty i odraczania spłaty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, regulowana jest odmiennie w zależności od tego, czy należności przypadają Skarbowi Państwa czy jednostkom samorządu terytorialnego. W przypadku należności przypadających Skarbowi Państwa szczegółowe zasady i tryb umarzania, rozkładania na raty i odraczania spłaty należności zawarte są w regulacjach ustawowych poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 42 ustawy o finansach publicznych. W szczególności w art. 42 ust. 5 omawianej ustawy ustawodawca uregulował tryb rozpoznawania odpowiednich wniosków w ten sposób, że umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje: w odniesieniu do należności o charakterze administracyjno - prawnym - na podstawie decyzji uprawnionego organu; w odniesieniu do należności o charakterze cywilnoprawnym - na podstawie przepisów prawa cywilnego, w formie pisemnej. Inaczej rzecz się ma w przypadku należności przypadających jednostkom samorządu terytorialnego. Z regulacji zawartej w art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że w tej sytuacji wskazanie zasad umarzania, rozkładania na raty i odraczania spłaty ustawodawca oddał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, które to organy w art. 43 ust. 2 omawianej ustawy upoważnił do określania szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg oraz wskazania organu lub osoby do tego uprawnionej. Porównanie regulacji zawartych w jednostkach redakcyjnych art. 42 i art. 43 ustawy o finansach publicznych prowadzi do wniosku, że ustawodawca pozostawił organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego swobodę w zakresie ustalenia czy udzielanie ulg ma następować w drodze decyzji administracyjnych względnie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej czy też poprzez składanie cywilnoprawnych oświadczeń woli. Wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 43 ust. 2 uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego są aktami prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 30 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Rz , OwSS 2008/1/14). Jeżeli uchwały przewidują rozpoznawanie wniosków w trybie postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnych, to zapisy tych uchwał mogą wchodzić w zakres podstaw prawnych decyzji wydawanych przez wymienione w uchwałach podmioty, którym należy przypisać pozycję organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Jeżeli jednak przewidują odnoszenie się do wniosków w drodze czynności prawnych w rozumieniu prawa cywilnego, stanowią jedynie materialnoprawną przesłankę składania odpowiednich oświadczeń woli a wskazanie w uchwałach uprawnionych podmiotów, rozumieć należy jako umocowanie ich do dokonywania czynności prawnych prawa cywilnego w imieniu wierzycieli, to jest jednostek samorządu terytorialnego jako osób prawnych - podmiotów prawa cywilnego. W ostatnio omawianej sytuacji powoływane w skardze kasacyjnej poglądy doktryny i orzecznictwa, odnoszące się do rozpatrywania wniosków w trybie postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Uchwała Rady Miasta w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa jednoznacznie określa rozpoznawanie wniosków o udzielanie ulg w drodze czynności cywilnoprawnych. W § 1 ust. 2 pkt 2 ) uchwały jako wierzyciel wskazane jest Miasto W., a więc podmiot prawa cywilnego, w którego imieniu działają inne upoważnione podmioty wymienione w § 2 ust. 1 pkt 2, w tym Zastępca Skarbnika. Zgodnie z § 5 podmioty te, w zależności od charakteru należności, w imieniu wierzyciela zawierają umowy lub składają jednostronne oświadczenia woli. W przypadku należności cywilnoprawnych, jakimi są należności czynszowe i wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z lokalu, zastosowanie znajduje § 1 ust. 1 pkt 2 ) uchwały przewidujący zawieranie umów, a w niektórych przypadkach jednostronne oświadczenia woli wierzyciela. Przedstawione regulacje omawianej uchwały wskazują, że umarzanie, rozkładanie na raty i odraczanie spłaty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, na obszarze obowiązywania tego aktu normatywnego, w przypadku należności cywilnoprawnych, następuje w drodze czynności prawnych prawa cywilnego. Tryb postępowania administracyjnego i załatwiania spraw w formie decyzji lub innego aktu jest wyłączony. Nie jest też możliwe przyjęcie by udzielanie, bądź odmowa udzielenia ulgi następowało w drodze czynności materialno - technicznej w rozumieniu prawa administracyjnego. Wobec tych okoliczności żadnemu z podmiotów biorących udział w procesie rozpatrywania wniosku o udzielenie ulgi nie można przypisać pozycji organu administracji publicznej ani w znaczeniu strukturalnym, do omówienia którego ograniczył się Sąd I instancji, ani w znaczeniu funkcjonalnym związanym z wydawaniem aktów lub dokonywaniem czynności z zakresu administracji publicznej. Nie zachodzi również żaden z przypadków wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1) - 4a) p.p.s.a. i tym samym nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność wobec braku przesłanek wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 ) p.p.s.a. Z wymienionych powodów, mimo błędnego uzasadnienia, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu a skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd I instancji mylnie określił jako stronę inny niż wskazywany w skardze podmiot. Zastępca Skarbnika działa w strukturze Urzędu Miasta w W. lecz nie reprezentuje Urzędu w zakresie udzielania ulg. Dlatego też omyłkę sprostowano na podstawie art. 156 § 1 i § 3 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.