II SA/Sz 38/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia (...(, po rozpoznaniu wniosku Z.B., Starosta Powiatu G. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie P., gmina R., oznaczonej numerem (...(, o pow. (...(, będącej własnością Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu Z.B.. Jednocześnie organ ten ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości (...(, wysokość i terminy płatności poszczególnych rat tej opłaty, sposób oprocentowania oraz ustanowił na nieruchomości hipotekę przymusową na rzecz Skarbu Państwa. Pismem dnia (...(, uzupełnionym następnie pismami z (...(, Z.B. zwróciła się do Starosty Powiatu G. z wnioskiem o umorzenie w całości odsetek powstałych z tytułu zaległości w spłacie ww. opłaty. Pismem z dnia (...(, Zarząd Powiatu w G., powołując się na przepisy art. 42 ust. 5 pkt 2, art. 42 ust 6 oraz art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych odmówił umorzenia wierzytelności Skarbu Państwa należnej od Z.B. z tytułu odsetek ustawowych w wysokości (...( za zwłokę płatności opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za lata 2003-2005, działki gruntu nr (...( położonej w P. przy ul. (...(, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że od roku 2003 Z.B. nie płaciła w terminie opłaty rocznej za przekształcenie użytkowania wieczystego ze względu na jej trudną sytuację finansową. Jednakże, po dokonaniu analizy tejże sytuacji, organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku. Stwierdził bowiem, że Z.B. posiada majątek oraz inne dobra materialne, które stanowiłyby podstawę do wyegzekwowania należności należnych Skarbowi Państwa. Uznając powyższe pismo za decyzję administracyjną, Z.B. reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., podnosząc zarzut naruszenia następujących przepisów K.p.a.: – art. 7 i art. 8, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; – art. 35 i art. 36, poprzez wydanie decyzji niezgodnie z terminami załatwienia sprawy; – art. 107, poprzez niezawarcie wszystkich składników wymaganych od decyzji, a w szczególności pouczenia o przysługującym odwołaniu. Odwołująca zakwestionowała stanowisko Zarządu Powiatu, iż odsetki ustawowe za zwłokę płatności opłaty rocznej za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności stanowią należność o charakterze cywilnoprawnym i dlatego w sprawie nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej, a odpowiedź na wniosek, zgodnie z przepisami prawa cywilnego, jest udzielana w formie pisemnej. Strona podniosła, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje, na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w drodze decyzji, w której organ ustala również opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W jej ocenie, powyższa okoliczność przemawia za tym, iż opłata za użytkowanie wieczyste, a wraz z nią i odsetki z tytułu zaległości w zapłacie tej opłaty, jako mające swoje źródło w decyzji administracyjnej, mają wybitnie charakter administracyjno-prawny. Wobec tego, odpowiedź na wniosek powinna mieć formę decyzji uprawnionego organu i spełniać wymogi formalne określone w K.p.a. Postanowieniem z dnia (...(, wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1024, ze zm.) oraz art. 43 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Z.B. od pisma Zarządu Powiatu w G. z dnia (...(. Na wstępie uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przepisem art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a niedopuszczalność ta może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjna, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, czy oświadczenie woli tego organu. Następnie Kolegium podzieliło stanowisko odwołującej, że przedmiotowa należność ma charakter administracyjno-prawny, ponieważ źródłem jej powstania jest decyzja administracyjna, jakkolwiek wydana na podstawie innej ustawy niż to wskazała strona, bo na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Uznało jednakże, że charakter należności pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Powołując się na treść przepisu art. 42 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy, na podstawie których nakładane są dane należności, regulują różne formy ich ulg, przepis art. 42 ustawy o finansach publicznych nie będzie miał zastosowania, także wtedy, gdy przepisy odrębne nie regulują wszystkich ulg wskazanych ustawą o finansach publicznych. Organ odwoławczy wskazał również, że obecnie sprawy przekształcenia użytkowania wieczystego jak również należne opłaty z tego tytułu reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która w art. 4 ust. 1 do ustalenia opłaty za przekształcenie odsyła odpowiednio do przepisów art. 67 ust 1, art. 68 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazane przepisy regulują zasady ustalania opłat za przekształcenie, jak również ulgi w tym zakresie. W katalogu ulg znalazły się jedynie bonifikaty opłaty (art. 68 ust. 1) oraz rozłożenie na raty (art. 70 ust. 1). W tej sytuacji, Kolegium stwierdziło, że ustawodawca nie przewiduje możliwości umorzenia przedmiotowej należności. Ponadto organ wskazał, że udzielanie ulg w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami następuje w drodze oświadczenia woli uprawnionego organu, albowiem przepisy tej ustawy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Z.B., reprezentowana przez radcę prawnego P.G., wniosła o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz "decyzji Zarządu Powiatu G.". Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 7 i art. 8 K.p.a., gdyż organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; – art. 35 i art. 36 K.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana niezgodnie z terminami załatwiania spraw, a ponadto organ nie wykonał obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy; – art. 107 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji nie zawarł w decyzji pouczenia o przysługującym odwołaniu; – art. 42 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego bezzasadne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi, Z.B. powtórzyła argumentację zawartą w swoim odwołaniu z 3 października 2007 r. Ponadto zakwestionowała twierdzenie organu odwoławczego, iż okoliczność, że przedmiotowa należność ma charakter administracyjno-prawny pozostaje bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Zdaniem skarżącej, stanowisko takie jest niekonsekwentne, skoro bowiem Kolegium przyznało, iż przedmiotowa należność na charakter administracyjno-prawny, to odmowa jej umorzenia powinna mieć formę decyzji administracyjnej i spełniać choć podstawowe wymogi przewidziane przez K.p.a., a nadto powinno być respektowane prawo strony do złożenia odwołania od tej decyzji. Skarżąca nie zgodziła się również z argumentacją Kolegium, dotyczącą art. 42 ust. 7 ustawy o finansach publicznych. W ocenie skarżącej, przepis ten nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Wskazana przez Kolegium ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie określa bowiem umarzania spłaty, odraczania spłaty oraz rozkładania na raty należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak zauważył organ ustawa ta odsyła do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak istotne jest, do których przepisów odesłanie to następuje. Wbrew sugestii organu, przepisy art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie regulują kwestii umarzania spłaty, odraczania spłaty oraz rozkładania na raty. We wskazanym zakresie ma zastosowanie tylko przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, o bonifikacie (art. 68 ust. 1), nie ma natomiast zastosowania regulacja z ustawy o gospodarce nieruchomościami dotycząca rozłożenia na raty, gdyż ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie odsyła do art. 70 ust. 1, a jedynie do art. 70 ust. 2-4. Odnośnie bonifikaty skarżąca wskazała, iż jest to instytucja całkowicie odmienna od umarzania spłaty, odraczania spłaty oraz rozkładania na raty. Bonifikata udzielana jest bowiem przy kształtowaniu opłaty, umorzenie zaś jest zasadne w szczególności w sytuacji, gdy obowiązek uiszczenia ustalonej już opłaty jest niemożliwy do wykonania np. wówczas gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów, organ podtrzymał swoje stanowisko, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych, gdyż pismo Zarządu Powiatu w G. z dnia (...( w sprawie odmowy umorzenia należności Skarbu Państwa nie stanowi decyzji administracyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, za decyzje administracyjną można uznać tylko te pisma, które pomimo niespełnienia w pełni wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 K.p.a., zawierają rozstrzygnięcia, ale w sprawie załatwianej w drodze decyzji. To, czy dana sprawa załatwiana jest w drodze decyzji wynika z przepisu prawa materialnego. Kolegium podzieliło stanowisko skarżącej, że przedmiotowa należność ma charakter administracyjno-prawny i zgodnie z przepisem art. 42 ust. 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, m.in. umorzenie należności mających taki charakter następuje na podstawie decyzji uprawnionego organu. Jednak, zgodnie z art. 42 ust. 7 ustawy, przepisu tego nie stosuje się (czyli również nie wydaje się decyzji administracyjnych) w sprawie należności, których umarzanie, odraczanie oraz rozkładanie na raty określają odrębne przepisy. Tak jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, zasady ustalania opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem, jak słusznie zauważa skarżąca, ustawa ta przewiduje jedynie bonifikatę w tych opłatach, to zdaniem Kolegium oznacza to, że ustawodawca nie przewidział możliwości umarzania przedmiotowych opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DzU Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sprawowana jest na podstawie kryterium ich zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego obowiązującego w dacie ich wydania. Analizowana pod tym kątem skarga Z.B. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Jak wynika z okoliczności rozpatrywanej sprawy bezspornym w sprawie jest administracyjno-prawny charakter należności pieniężnej z tytułu spłaty opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości oraz odsetek od tej należności. Przedmiot sporu stanowi natomiast kwestia istnienia podstawy prawnej umarzania odsetek od zaległości w spłacie opłaty, jak również forma przyznania albo odmowy przyznania takiej ulgi. Stosownie do przepisu art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające państwowym jednostkom budżetowym, państwowym zakładom budżetowym, państwowym gospodarstwom pomocniczym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, z zastrzeżeniem ust. 7, gdy: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawiła ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej wysokość 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji. Zgodnie z ust. 5, umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje: 1) w odniesieniu do należności o charakterze administracyjno-prawnym - na podstawie decyzji uprawnionego organu; 2) w odniesieniu do należności o charakterze cywilnoprawnym - na podstawie przepisów prawa cywilnego, w formie pisemnej. Stosownie zaś do ust. 6, przepisy ust. 1-5 stosuje się odpowiednio do umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat odsetek od tych należności oraz do umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat innych należności ubocznych. Jednakże, jak stanowi ust. 7 art. 42, przepisów ust. 1-6 nie stosuje się do należności, których umarzanie spłaty, odraczania spłaty oraz rozkładania na raty określają odrębne przepisy. Z powyżej przywołanego przepisu art. 42 ust. 7 jednoznacznie zatem wynika, iż zastosowanie określonych w art. 42 ustawy o finansach publicznych ulg w regulowaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, oraz forma załatwienia spraw w tym zakresie (wydanie decyzji lub w formie pisemnej), uzależnione są od nieziszczenia się przesłanki negatywnej, polegającej na uregulowaniu kwestii umarzania spłaty, odraczania spłaty oraz rozkładania na raty w odrębnych przepisach. Zatem w sytuacji, gdy przepisy, na podstawie których nakładane są dane należności, regulują różne formy ich ulg, przepis art. 42 ustawy o finansach publicznych nie będzie miał zastosowania, i to także, wówczas gdy przepisy odrębne nie regulują wszystkich ulg wskazanych ustawą o finansach publicznych. Wbrew stanowisku skargi, w niniejszej sprawie rozpatrzenie wniosku skarżącej o umorzenie w całości odsetek z tytułu zaległości w spłacie opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości, nie mogło nastąpić na podstawie art. 42 ustawy o finansach publicznych. Jak bowiem prawidłowo wskazał organ odwoławczy, obecnie sprawy przekształcenia użytkowania wieczystego jak również należne opłaty z tego tytułu reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (DzU Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Przepis art. 4 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2007 r., stanowi, iż do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DzU z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wskazane przepisy regulują zasady ustalania opłat za przekształcenie, jak również ulgi w tym zakresie. W katalogu ulg tej ustawy znalazły się jedynie bonifikaty opłaty (art. 68 ust. 1) oraz rozłożenie na raty (art. 70 ust. 2 – organ w postanowieniu błędnie podał art. 70 ust. 1). Ustawodawca nie wprowadził zatem możliwości umorzenia przedmiotowej należności. Na marginesie wskazać należy, iż w związku z nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371), od dnia 1 stycznia 2008 r. przepis art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ustalaniu ceny odsyła wyłącznie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 67 ust. 1 i 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast kwestie związane z udzielaniem ulg zostały wyczerpująco uregulowane w przepisach art. 4 ust. 3-5 i ust. 7-12 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie można również podzielić stanowiska skargi co do tego, iż organ pierwszej instancji, odmawiając umorzenia odsetek od zaległości w spłacie przedmiotowej opłaty, zobligowany był do wydania decyzji. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 K.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 K.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, przyjęcie, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jest uzależnione od spełnienia warunku koniecznego polegającego na ustaleniu, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia (vide: J. Borkowski (w:( B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2003, ss.447-449). Skoro, jak wywiedziono powyżej, ustawodawca nie przewidział możliwości umarzania spłaty należności głównej oraz odsetek za zaległości w spłacie z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, brak było podstaw prawnych do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji administracyjnej o przyznaniu bądź odmowie przyznania takiej ulgi. Natomiast wydanie decyzji administracyjnej w tej materii stanowiłoby naruszenie prawa, które skutkować by musiało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W związku z tym, iż pismo Zarządu Powiatu z dnia (...( nie stanowi decyzji administracyjnej, nie służy na nie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Prawidłowo zatem Kolegium uznało odwołanie skarżącej za niedopuszczalne i orzekło o tym w postanowieniu z dnia (...(. Nie może się zatem ostać zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 7, art. 8 i art. 107 K.p.a., jak również art. 42 ust. 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia nie może również stanowić zarzut naruszenia art. 35 i art. 36 K.p.a. Okoliczność, iż udzielenie przez Zarządu Powiatu odpowiedzi na wniosek skarżącej z (...( nastąpiło dopiero pismem z dnia (...( nie miała bowiem wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie znajdując zatem podstaw do uznania skargi za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.