III SA/Łd 19/08

Dnia 24 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia organu I instancji i oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz uchyla poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...], Nr [...], a także postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na rzecz skarżącego S.C. kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. III SA/Łd 19/08 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] znak [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia S. Ch. na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. z dnia [...], pozostawiające bez rozpatrzenia zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] oraz od [...] do [...] z uwagi na ich złożenie z uchybieniem ustawowego terminu, uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i oddalił zarzuty z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 27 § 1 pkt 9, art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) [ dalej u.p.e.a.]. Z załączonych akt administracyjnych wynika, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 30 stycznia 2007 r. o numerach od [...] do [...], [...] oraz od [...] do [...] wszczął wobec S. Ch. postępowanie egzekucyjne. Odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 6 lutego 2007 r. (dowód doręczenia w aktach administracyjnych). Następnie organ egzekucyjny na poczet zaległości objętych powyższymi tytułami dokonał zajęcia wierzytelności z wynagrodzenia za pracę zobowiązanego "A." Spółce w o.o. w P. W dniu 13 lipca 2007 r. S. Ch. złożył do organu egzekucyjnego pismo zatytułowane "Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego", w którym podniósł, że należności wynikające z tytułów wykonawczych [...], od [...] do [...] i od [...] do [...] zostały uiszczone, zaś w odniesieniu do tytułów wykonawczych od [...] do [...] należności uległy przedawnieniu. W związku z powyższym strona wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego i zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Postanowieniem z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł., działając w oparciu o art. 17 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 34 u.p.e.a. - jako wierzyciel - pozostawił zarzuty wniesione przez S. Ch. bez rozpatrzenia, z uwagi na uchybienie terminu do ich złożenia . W tym samym dniu Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł., na podstawie art. 34 § 4 w zw. z art. 19 § 4 u.p.e.a. pozostawił bez rozpatrzenia zarzuty zgłoszone przez S. Ch. w trybie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. na postępowanie egzekucyjne z uwagi na ich złożenie z uchybieniem ustawowego terminu do ich wniesienia. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. prawo zgłoszenia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne przysługuje dłużnikowi w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Uchybienie terminu do zgłoszenia zarzutów skutkuje bezskutecznością dokonanej czynności ,chyba że strona stosownie do treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wystąpi o przywrócenie terminu. Z uwagi na to, że odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone dłużnikowi w dniu 6 lutego 2007 r., a zarzuty zgłoszone zostały pismem z dnia 13 lipca 2007 r., należało stwierdzić, że zarzut został wniesiony z uchybieniem terminu. Jednocześnie organ poinformował, że wniosek dłużnika o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zawarty w piśmie zawierającym zarzuty, rozpatrzony zostanie odrębnym postanowieniem. W dniu 6 sierpnia 2007 r. S. Ch. złożył zażalenie na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. zarzucając naruszenie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na zaniechaniu rozpoznania zarzutów, w sytuacji podniesienia zarzutu przedawnienia. Z ostrożności procesowej zobowiązany wniósł też o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów. Rozpoznając powyższe zażalenie Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wskazał, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidują możliwość wniesienia przez zobowiązanego zarzutów na prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne, a tryb postępowania w tego rodzaju sprawie wskazany został w art. 34 u.p.e.a. Organem właściwym do rozpatrzenia zarzutów jest organ egzekucyjny, który w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zbadania czy zostały one złożone w terminie . Termin do złożenia zarzutów, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. wynosi 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, zaopatrzonego w klauzulę o skierowaniu należności nim objętej na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. Uchybienie 7- dniowego terminu do złożenia zarzutów powoduje bezskuteczność czynności zobowiązanego. Organ odwoławczy jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. przywrócenie terminu w razie jego uchybienia jest możliwe na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu 6 lutego 2007 r., termin do złożenia zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego upłynął 13 lutego 2007 r. Zobowiązany zarzut wniósł w dniu 2 czerwca 2006 r., a wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia zawarł dopiero w zażaleniu z dnia 5 sierpnia 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że stosownie do treści art. 58 § 2 k.p.a. przywrócenie terminu możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy wniosek złożony został w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu wraz z dopełnieniem tych czynności. Zatem wniosek o przywrócenie terminu winien być wniesiony razem z zarzutami zawartymi w piśmie z dnia 25 czerwca 2007r. Ponieważ jednocześnie w myśl art. 58 § 3 k.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne, Dyrektor Izby Skarbowej ocenił, że na obecnym etapie postępowania wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów jest nieskuteczny, tym bardziej, że organ egzekucyjny wydał już w przedmiocie zarzutów rozstrzygnięcie w dniu [...]. Reasumując stwierdził, że gdy zarzuty nie zostały zgłoszone w ustawowym terminie 7 dni od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, nie mogą one podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Dlatego brak jest podstaw do uwzględnienia argumentacji przedstawionej w zażaleniu przez S. Ch. Jednocześnie organ odwoławczy uznał za niewłaściwą sentencję rozstrzygnięcia wydanego przez organ egzekucyjny, który zgłoszone zarzuty "pozostawił bez rozpatrzenia" . Wskazując na treść art. 34 § 4 u.p.e.a. Dyrektor Izby Skarbowej uznał, że organ egzekucyjny winien był "oddalić zarzuty z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia" i z tego tylko względu uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i orzekł o oddaleniu zarzutów. Skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. Ch.. Wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na zaniechaniu rozpoznania zarzutów, w sytuacji podniesienia zarzutu przedawnienia, stanowiącego zarzut materialno prawny, a w konsekwencji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec dokonania dowolnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy z pominięciem uwzględnienia słusznego interesu strony skarżącej. Podkreślał, że przedawnienie zobowiązania podatkowego jest instytucją prawa materialnego i następuje z mocy prawa bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji. Upływ terminu przedawnienia powinien być brany z urzędu pod uwagę w trakcie postępowania podatkowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Organ zaznaczył, że argumentacja S. Ch. zawarta w piśmie z dnia 25 czerwca 2007 r. zatytułowanym "Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego" mimo uchybienia terminu do wniesienia zarzutów została poddana analizie w toku rozpatrywania wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego zawartego w tym piśmie. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. skarżący popierał skargę i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. wniósł o oddalenie skargi. W piśmie dnia 14 kwietnia 2008 r. pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. poinformował, że w dniu [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia S. Ch. na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...] o niewyrażeniu zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Do pisma załączono kserokopię postanowienia . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd administracyjny ocenia czy zaskarżona do niego decyzja jest zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zaznaczyć także trzeba, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), a ponadto stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) W rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w zażaleniu, które zostało rozpoznane zaskarżonym postanowieniem, zawarty był wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów zgłoszonych w trybie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Przywrócenie terminu albo odmowa jego przywrócenia następuje zatem w drodze postanowienia wydanego przez organ właściwy w sprawie, w której miała być dokonana czynność. Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów był organ egzekucyjny tj. zgodnie z art. 83 c ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74) i art. 19 § 4 u.p.e.a. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. Tymczasem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutu rozpoznał, łącznie z zażaleniem, Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. – organ, który nie był właściwy do jego rozpoznania w pierwszej instancji. Art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek ten rozciągać należy również na przestrzeganie z urzędu właściwości instancyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" Wyd. Prawnicze LexisNexis Wydanie 8 str. 81). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 1982 r. (sygn. II SA 1119/82; ONSA 1982, z. 2, poz. 95) stwierdził, że w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutu w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. rażąco naruszył także art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż jako organ odwoławczy rozpoznał wniosek, który nie był przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Takie działanie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. wypełniło przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., co uzasadniło stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Organ administracji, do którego wpłynęło pismo jest bowiem zobowiązany z urzędu sprawdzić swoją właściwość w sprawie i jeżeli jest organem niewłaściwym powinien podjąć czynności przewidziane w art. 65 i 66 k.p.a, w tym przypadku zawarty w zażaleniu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutu przekazać do rozpoznania organowi I instancji. Sąd nie będąc związany granicami skargi , jej wnioskami i powołaną w niej podstawą prawną uznał również za uzasadnione uchylenie postanowienia z dnia 27 lipca 2007 r, wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. jako wierzyciela na podstawie art. 17 § 1 w związku art. 34 u.p.e.a. oraz wydanego w tej samej dacie postanowienia organu egzekucyjnego I instancji tj. Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Ł. o pozostawieniu bez rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez skarżącego trybie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r. (sygn. I FPS 4/06), wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), w przypadku gdy wierzycielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Kierownika statio fisci- naczelnika urzędu skarbowego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest analogiczna, gdyż egzekucja została wszczęta z urzędu przez organ egzekucyjny będący zarazem wierzycielem, na podstawie wystawionego przez ten podmiot tytułu wykonawczego. W takiej sytuacji, jak stwierdził NSA w uzasadnieniu uchwały, potrzeba uzyskania stanowiska wierzyciela przed rozpatrzeniem przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji nie występuje, co oznacza też , iż nie zachodzą podstawy prawne do oddzielnego wypowiadania się przez ten podmiot o zasadności zgłoszonego zarzutu – najpierw jako wierzyciel i oddzielnie – jako organ egzekucyjny. Podobne stanowisko wyrażone zostało także w opracowaniu "Administracyjne postępowanie egzekucyjne" T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, gdzie stwierdzono, że w przypadku gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, to faza postępowania badania dopuszczalności egzekucji w ogóle nie występuje . Organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem już na etapie sporządzania tytułu wykonawczego powinien ocenić, czy egzekucja jest dopuszczalna. W razie stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji organ ten po prostu nie przystępuje do sporządzenia tytułu wykonawczego. Odnosząc się do postanowienia wydawanego przez organ egzekucyjny na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 19 § 4 u.p.e.a. wskazać należy, że art. 34 § 4 u.p.e.a. nie daje podstaw do pozostawienia zarzutów bez rozpatrzenia, w przypadku uznania przez organ egzekucyjny, że zarzuty zgłoszone zostały po upływie terminu, Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Ze sformułowania "postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów" nie można wyprowadzić wniosku o dopuszczalności wydania orzeczenia o pozostawieniu zarzutów bez rozpatrzenia w przypadku zgłoszenia ich po upływie terminu. Takie rozstrzygnięcie przewiduje art.. 64 § 1 i 2 k.p.a. ale w przypadku, gdy pismo strony (podanie) zawiera braki formalne, które uniemożliwiają nadanie mu prawidłowego biegu, np. brak adresu strony wnoszącej pismo. Bardziej prawidłowe wydaje się w takiej sytuacji zawarcie w sentencji postanowienia sformułowania "o nie uwzględnieniu zgłoszonych zarzutów z powodu ich wniesienia po upływie ustawowego terminu" .Takie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy NSA OZ w Lublinie wyrokiem z dnia 1.10.1999 r. I SA/Lu 722/98, 723/98 i 724/98 (Lex Polonica Nr 350135). Ponownie rozpoznając sprawę organ egzekucyjny w pierwszej kolejności winien rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. TR