II SA/Lu 21/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W. M. i W. M. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrot części wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] , Nr [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej dawnym nr 19/2 o pow. 0,0112 ha w obrębie 106, wchodzącej obecnie w skład działki nr 5/13 w arkuszu mapy ewidencyjnej 49 położonej w [...] przy ulicy G.; II. oddala skargę w pozostałej części ; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących 200 / dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . Wojewoda decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania W. M. i W. M. od decyzji Starosty z dnia [...] w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dwóch części nieruchomości oznaczonej dawnym numerem 19/2: jednej o pow. 0,0112 ha, obecnie wchodzącej w skład działki nr 5/13 i drugiej o pow. 0,0058 ha, obecnie wchodzącej w skład działki nr 1/2 położonej w Z. przy ul. G. Postępowanie toczy się od 1991r. z wniosku W. M. oraz następców prawnych pozostałych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości tj. A. Ś. i B. M., którzy przyłączyli się do wniosku. W uzasadnieniu decyzji podano, że Starosta po rozpoznaniu po raz kolejny tego wniosku decyzją z dnia [...] odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonej dawnym nr 19/2 o pow. 0,0112 ha, obecnie wchodzącej w skład działki nr 5/13 położonej przy ul. G. w Z. oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości nr 19/2 o pow. 0,0058 ha, wchodzącej obecnie w skład działki nr 1/2, omyłkowo przez organ I instancji wskazanej jako nr 1/1, przy ul. G. w Z. Organ wyjaśnił, że przedmiotowe działki wchodziły w skład większej nieruchomości składającej się z działki nr 19/1 i nr 19/2 i stanowiły współwłasność W. M. w ¼ części, A. Ś. w ¼ części i B. M. w ¼ części. Nieruchomość ta, decyzją Naczelnika Miasta z dnia [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przy czym działka nr 19/1 o pow. 0,0116 ha została wywłaszczona jako wchodząca w skład terenu objętego decyzją z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji budowy rolniczego domu towarowego, natomiast działkę nr 19/2 uznano za nienormatywną i wywłaszczono ją przymusowo w trybie art. 5 tej ustawy łącznie z działką nr 19/1. Decyzja ta dotyczyła także odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, do którego wypłaty zobowiązano Powiatowy Związek Gminnych Spółdzielni "Samopomoc Chłopska". Organ I instancji ustalił, że działka oznaczona byłym nr 19/2 znajduje się obecnie w granicach działki nr 5/13, stanowiącej własność Miasta i prawo to jest ujawnione w księdze wieczystej [...] oraz w granicach działki nr 1/2 (powstałej w grudniu 2003 r. z podziału działki nr 1), stanowiącej własność miasta i pozostającej najpierw w użytkowaniu wieczystym Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w Z. (prawo użytkowania wieczystego ujawnione w [....] od 17 kwietnia 1996r.), a obecnie, na podstawie umowy z dnia [...] w użytkowaniu wieczystym Z. i A. C. – wspólników s.c. "A." w Z. Ponadto organ I instancji stwierdził, że część tej działki, wchodzącej aktualnie w skład działki nr 5/13, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od 2000 r. stanowi w części drogę oznaczoną symbolem KD/W, a w części teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (symbol 18.76 MW +V). W trakcie oględzin w dniu 2 grudnia 2002 r. ustalono, że jest ona zagospodarowana jako zieleń osiedlowa, stanowiąca element infrastruktury osiedlowej. Zdaniem organu I instancji w stosunku do tej części nieruchomości nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia, ponieważ została ona objęta wywłaszczeniem na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jako działka nienormatywna, nie nadająca się do dalszego wykorzystania, podlegająca przymusowo wywłaszczeniu w związku z decyzją o warunkach realizacji inwestycji pod lokalizację domu towarowego. Organ I instancji jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 142 w zw. z art. 136 ust.3, art. 137 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 kpa. Rozpoznając odwołanie wniesione przez W. M. i W. M. organ II instancji zwrócił uwagę na wydaną w tej sprawie wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] o odmowie zwrotu działki nr 19/1 o pow. 0,0116 ha, wchodzącej obecnie w skład działki nr 111, o odmowie zwrotu części działki nr 19/2 o pow. 0,0112 ha, wchodzącej w skład działki nr 5/11 (która decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] została podzielona na działki 5/12 i 5/13), a także o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części działki nr 19/2 o pow. 0,0058 ha, obecnie nr 1/2 oraz wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Wskazana decyzja Prezydenta Miasta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] w sprawie [...] oddalił skargę w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr 19/1 o pow. 0,0116 ha, wchodzącej obecnie w skład działki nr 111, stanowiącej ulicę G. oraz odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania, co oznacza, że sprawa w tym zakresie jest rozstrzygnięta prawomocnie wobec niezaskarżenia powołanego wyroku skargą kasacyjną. Wskazanym wyrokiem Sąd natomiast uchylił decyzję Wojewody w zakresie odmowy zwrotu części działki nr 19/2 o pow. 0,0112 ha (obecnie część działki 5/13) oraz umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części działki nr 19/2 o pow. 0,0058 ha (obecnie część działki 1/2) i w tym zakresie toczy się niniejsze postępowanie. W wykonaniu wyroku Wojewoda postanowieniem z dnia [...]. wyznaczył do prowadzenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości Starostę, który decyzją z dnia [...] odmówił zwrotu części nieruchomości o pow. 0,0112 ha oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości nr 19/2 o pow. 0,0058 ha. Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji podzielił ustalenia Starosty co do faktu, że część działki nr 19/2 o pow. 0,0058 ha, wchodząca w skład działki nr 1 (podzielonej w 2003r. na działki nr 1/1 i nr 1/2) pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych (Z. i A. C. s.c. A. w Z.), a prawo to jest ujawnione w [...], przy czym wywłaszczona działka stanowi obecnie część działki nr 1/2. Organ zgodził się więc ze stanowiskiem Starosty, że w stosunku do tej części wywłaszczonej nieruchomości postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 kpa, ponieważ stosownie do art. 229 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do działki pozostającej w użytkowaniu wieczystym nie przysługuje roszczenie o zwrot. Natomiast w stosunku do działki nr 19/2 o pow. 0,0112 ha, znajdującej się w granicach działki nr 5/13 stanowiącej obecnie własność Miasta organ odwoławczy odmiennie od organu I instancji uznał, że przejęcie przez Państwo tej działki stanowiło wywłaszczenie, ale jednocześnie stwierdził, że postępowanie i w tym zakresie powinno zostać umorzone. Na zwrot byłym właścicielom tej części działki nie pozwala bowiem – zdaniem organu I instancji - przepis art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący iż roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Organ odwoławczy ustalił, że część działki nr 19/2 wchodzącej w skład działki nr 5/13 wynosząca 0,0112 ha stanowi infrastrukturę mieszkaniową i urządzono na niej zieleń osiedlową – trawnik w otoczeniu wielorodzinnego budynku mieszkalnego, a na realizację takiego celu nieruchomość mogła być wywłaszczona. W świetle bowiem art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, na obszarze miasta mogła być wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Skoro więc przedmiotowa działka została wykorzystana na inny dopuszczalny cel, to byłym właścicielom nie służy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a postępowanie i w tym zakresie podlega umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. M. i W. M. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego – art. 229 i art. 229 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania – art. 7,8,9,105 § 1 kpa. Skarżący wyrazili pogląd, że niewykorzystanie nieruchomości na cel związany z wywłaszczeniem stawia ich roszczenia ponad uprawnieniami innych osób, co wynika z konstytucyjnej zasady ochrony własności. Niesłuszne, ich zdaniem, jest zastosowanie art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a urządzenie na działce zieleni osiedlowej nie stanowi realizacji innego celu publicznego, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie, a częściowo podlega oddaleniu. Słusznie organy stwierdziły, że w zakresie dotyczącym żądania zwrotu działki o pow. 0,0058 ha, wchodzącej w skład działki nr 1/2 postępowanie podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. Zasady i tryb zwrotu nieruchomości wywłaszczonych reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.),zwana dalej "ugn", która w art. 136 ust. 3 przewiduje, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 - stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Roszczenie takie jednak nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, przy czym stan, o którym mowa w cytowanym przepisie musi istnieć w dacie wydawania przez organy administracyjne decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. (art. 229) Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Działka obecnie oznaczona nr 1/2 o pow. 0,0058 ha, której zwrotu domagają się skarżący, nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia, ale pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób trzecich: początkowo Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w Z., a obecnie Z. i A. C. – wspólników spółki cywilnej "A." w Z., których prawo to jest ujawnione w księdze wieczystej [...] Słusznie zatem organy stwierdziły, że roszczenie o zwrot tej działki nie przysługuje i w tym zakresie postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu. Natomiast niesłuszne jest stanowisko obu organów administracyjnych dotyczące działki o pow. 0,0112 ha, wchodzącej obecnie w skład działki nr 5/13. Materialną podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji o odmowie zwrotu tej działki poprzedniemu właścicielowi był przepis art. 137 ust. 2 ugn, który stanowi, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby trzeciej. Natomiast rozstrzygnięcie organu II instancji opierało się o art. 229 a tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Oba te przepisy zostały uchylone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt K 6/05, Dz.U. z dnia 9 kwietnia 2008r., Nr 59, poz. 3339), stwierdzającym ich niezgodność z Konstytucją, z tym że art. 37 ust. 2 tylko w zakresie, w jakim uzależniał zwrot niewykorzystanej na cel wywłaszczenia części działki od możliwości jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym lub z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo od przylegania do nieruchomości stanowiącej własność osoby trzeciej. Orzeczenie Trybunału ma ten skutek, że w sytuacjach, gdy na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu, nieruchomość ta podlega bezwzględnie zwrotowi poprzedniemu właścicielowi, niezależnie od aktualnego sposobu czy możliwości jej wykorzystania. W świetle orzeczenia Trybunału tym bardziej nie do przyjęcia jest stanowisko organu I instancji, zawarte w uzasadnieniu jego decyzji, jako niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony własności, iż skoro przedmiotowa działka została przejęta na rzecz Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako nienormatywna, to nie można mówić o jej wywłaszczeniu. Przepis ten stanowił, że jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. Odjęcie prawa własności w trybie tego przepisu stanowiło wyraz ingerencji organu władzy publicznej w to prawo rzeczowe: dokonywane było na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej i przysługiwało za nie odszkodowanie; wprawdzie nie miało określonego celu, ale pozostawało w związku z decyzją lokalizacyjną inwestycji celu użyteczności publicznej. Akt przejęcia na podstawie tego przepisu posiadał więc cechy charakterystyczne dla wywłaszczenia. Do czasu wydania powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wywłaszczone działki nienormatywne podlegały zwrotowi na zasadach ogólnych. W konsekwencji należało również odmówić ich zwrotu, o ile zostały spełnione warunki określone w obowiązujących przepisach, w szczególności w art. 229a i art. 137 ust. 2 ugn, tj. gdy na tej działce zrealizowano inny dopuszczalny w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji o wywłaszczeniu cel wywłaszczenia (art. 229a) albo gdy część wywłaszczonej działki, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, nie mogła być wykorzystana zgodnie z planem miejscowym, decyzją o warunkach zabudowy lub gdy stwierdzono, że nie przylega ona do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. (art. 137 ust. 2) Do odmowy zwrotu na podstawie art. 229a ugn należało więc wykazać, że działka została wykorzystana na inny, określony ustawowo cel wywłaszczenia. W niniejszej sprawie cele wywłaszczenia określone zostały w art. 3 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1961r., Nr 18, poz.94) Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie było dopuszczalne na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na obszarze miasta lub osiedla ponadto mogła być wywłaszczona nieruchomość lub jej kompleks niezbędne dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Organ odwoławczy przyjmując za materialnoprawną podstawę art. 229a ustawy, powinien był więc dokładnie zbadać czy wykonanie zieleni osiedlowej na działce nr 5/13 (trawnika, stanowiącego otoczenie wielorodzinnego budynku mieszkaniowego) mieściło się w pojęciu celu wywłaszczenia, ustalonym w powyższym przepisie, w szczególności czy zieleń byłaby niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ nie odnosi się do tej kwestii, a z akt sprawy nie wynika, by organ brał tę okoliczność pod uwagę. Lakoniczne stwierdzenie, że zieleń jest elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego nie uzasadnia przyjęcia, że jest ona niezbędna dla istnienia i funkcjonowania takiego osiedla, a w konsekwencji nie uzasadnia przyjęcia, że przeznaczenie przedmiotowej działki na zieleń miejską w ramach zabudowy mieszkaniowej stanowiło inny cel wywłaszczenia w ramach celów ustawowo określonych w art. 3 dopuszczających wywłaszczenie nieruchomości. Również uzasadnienie decyzji organu I instancji, powołującego art. 137 ust. 2 ugn nie wskazuje, ażeby zwrot przedmiotowej działki nie był dopuszczalny z uwagi na brak możliwości wykorzystania tej działki przez jej poprzedniego właściciela zgodnie z planem miejscowym. Z tych względów, jak i z uwagi na powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego decyzje obu organów administracyjnych, wydane w niniejszej sprawie podlegają uchyleniu. Sąd administracyjny ma bowiem obowiązek uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1lit. 2 ppsa), a taką jest wydanie przez TK orzeczenia o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego (...), na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145 a § 1 kpa), nawet jeśli orzeczenie to weszło w życie już po wydaniu decyzji ostatecznej (por. J. Tarno w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004r., s. 212 oraz B. Dauter w: Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 r., s. 274) Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien już na podstawie aktualnego stanu prawnego, uwzględniającego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej działki obecnie wchodzącej w skład działki 5/13 o pow. 0,0112 ha. Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) uchylił decyzje organów administracyjnych w części dotyczącej działki nr 19/2 o pow. 0,0112ha wchodzącej obecnie w skład działki nr 5/13, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.