II OSK 479/09

Dnia 3 marca 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2008 roku sygn. akt II SA/Po 276/08 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2008 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. oddalił skargę A.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 6 kwietnia 2007 r. Starosta Gnieźnieński zatwierdził projekt budowlany i udzielił C.B. pozwolenia na budowę w zakresie dobudowy hurtowni części samochodowych do istniejącego budynku mieszkalnego, na działce nr [...] i [...], położonej przy ul. A. [...] w G. Decyzja została doręczona stronom postępowania C.B., M. i A.F. oraz G. i R. G., w dniach od 6 kwietnia 2008 r. do 12 kwietnia 2008 r. W dniu 23 kwietnia 2008 r. odwołanie od tej decyzji wniosła A.W.. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, uznając że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Powyższe postanowienie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 287/07. Sąd ten wskazał, że w przypadku ustalenia przez organ, iż odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie, to winien postępowanie odwoławcze umorzyć jako bezprzedmiotowe. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A.W. nie ma legitymacji do wniesienia odwołania w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Osoba, która chce brać udział w takim postępowaniu, winna wykazać, że jest właścicielem czy też użytkownikiem nieruchomości sąsiedniej do objętej inwestycją oraz że inwestycja ta narusza jej uzasadnione interesy prawne, wskazując w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów. Zdaniem organu odwoławczego, A.W. nie mieści się w żadnej z kategorii osób wymienionych art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniosła A.W.. Wskazała, że jest właścicielką nieruchomości, która obciążona jest służebnością drogi koniecznej na rzecz nieruchomości M. i A.F. Droga konieczna prowadzi do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą inwestycją. Z wniosku skarżącej toczy się obecnie postępowanie przed sądem powszechnym o zniesienie służebności drogi koniecznej. Alternatywna droga konieczna może przebiegać jedynie przez nieruchomość należącą do inwestora. Wybudowanie planowanego obiektu w miejscu wskazanym w zaskarżonej decyzji fizycznie uniemożliwi wytyczenie tej drogi. Skarżąca powołała się na treść art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego, który zapewnia ochronę skarżącej w niniejszym postępowaniu o pozwoleniu na budowę. C.B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezprzedmiotowość postępowania, skoro inwestycja została już zrealizowana na podstawie wydanych decyzji. Sąd I instancji w uzasadnieniu wymienionego na wstępie wyroku wskazał, że jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów objęta zaskarżoną decyzją inwestycja miała powstać na działkach o numerze 26/3 i 27/3, których właścicielem jest C.B. Organ I instancji określił zakres oddziaływania planowanej inwestycji, wskazując jako strony postępowania inwestora, właściciela działek nr 26/3, 27/3, 27/4 oraz współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości: M. i A.F. (działka nr 27/5), G. i R. G. (działka nr 26/4). A.W. jest współwłaścicielką działek o numerach 25/12 i 98/2, stanowiących tereny mieszkaniowe. Powyższe działki nie graniczą z działkami objętymi inwestycją. Działka nr 98/1 należy do Skarbu Państwa i stanowi drogę publiczną. Nie było w toku postępowania kwestionowane, że na działce należącej do skarżącej ustanowiona została służebność drogi koniecznej na rzecz działki należącej do M. i A. F. (nr 27/5). Skarżąca swój interes prawny do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę wywodzi z zamiaru zniesienia tejże służebności i obciążenia służebnością drogi koniecznej, na rzecz nieruchomości M. i A.F., nieruchomości należącej do C.B. a objętej inwestycją. Zdaniem Sądu I instancji, tak sformułowany interes skarżącej nie daje jej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w przedmiotowym postępowaniu. Skarżąca nie wykazała bowiem, aby planowany obiekt uniemożliwiał w jakikolwiek sposób zagospodarowanie nieruchomości do niej należących. Należy zauważyć że organy orzekają na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili orzekania, a podobnie jak wszelkie ograniczone prawa rzeczowe, służebności gruntowe powstają przede wszystkim w trybie umownym. Następuje tu zawarcie umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości obciążonej a nabywającym prawo służebności właścicielem nieruchomości władnącej. Ustanowienie służebności drogi koniecznej może nastąpić również w drodze orzeczenia sądu, ale z roszczeniem takim może wystąpić skutecznie jedynie właściciel, użytkownik wieczysty czy posiadacz samoistny nieruchomości władnącej, gdyż tylko oni mają interes prawny w ustanowieniu takiej służebności zgodnie z art. 285 k.c. Skarżąca takiego interesu prawnego wobec działek objętych inwestycją nie posiada. Sąd miał też na uwadze, że wprawdzie obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego odnosi się nie tylko do podmiotów mających przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 tej ustawy, ale w jednym i drugim przypadku interes prawny musi dotyczyć nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że okoliczności wskazywane przez skarżącą nie dają jej przymiotu strony, podczas gdy okoliczności te w pełni odpowiadają wymogom art. 28 ust. 2 tejże ustawy nakazując traktować skarżącą jako stronę postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji z dnia 25 lutego 2008 r., a także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ustalając, że wnosząca skargę kasacyjną A.W. nie jest stroną postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołał się na przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) definiujący pojęcie "strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę", Zgodnie z tym przepisem stronami takiego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. "Obszar oddziaływania obiektu" został natomiast zdefiniowany przepisem art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy. Przez obszar taki należy – zgodnie z tym przepisem – rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są więc, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych, konkretnie wskazanych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Aby więc uzyskać status strony postępowania skarżąca musiałby wykazać, że należąca do niej nieruchomość leży w terenie wyznaczonym – zgodnie z odrębnymi przepisami – w otoczeniu planowanego obiektu i jednocześnie przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości. Sytuacja taka nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie. Z zebranego w niej materiału wynika, iż działki należące do skarżącej, oznaczone nr 25/12 i 98/2, nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji i nie stwierdzono, by planowana inwestycja mogła w jakikolwiek sposób ograniczać możliwości zagospodarowania tych nieruchomości. W obszarze oddziaływania obiektu znajduje się natomiast działka nr 27/5 należąca do M. i A.F., którzy zostali uznani za strony postępowania. Na rzecz tej ostatniej nieruchomości została ustanowiona, na działce należącej do skarżącej, służebność drogi koniecznej. Skarżąca dąży do zniesienia tej służebności i w możliwości ustanowienia jej na działce C.B., w miejscu planowanej inwestycji, widzi swój interes prawny w toczącym się obecnie postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Należy jednak podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że hipotetyczna możliwość ustanowienia na działce inwestora służebności drogi koniecznej na rzecz działki nr 27/5 małżonków F. nie powoduje, iż skarżąca stała się stroną postępowania. Planowana inwestycja nie stwarza bowiem żadnych ograniczeń w stosunku do stanu obecnie istniejącego, w sposobie zagospodarowania działki należącej do A.W.. Działka skarżącej nie znajduje się więc w "obszarze oddziaływania obiektu" i wobec tego skarżąca nie mogła być uznana za stronę postępowania. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęził bowiem krąg osób uznawanych za strony postępowania w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w art. 28 k.p.a. Skarga kasacyjna nie wykazała naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji. Dlatego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.