II SA/Kr 143/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel – Ziaja WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. K. kwotę 30 (trzydzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 143/08 UZASADNIEN l E Prezydent Miasta [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] 2002r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 4, art. 130, art. 132 i art. 4 pkt 9b') ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), art. 104 kpa, orzekł o ustaleniu na rzecz współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotowej działki z uwagi na przeprowadzenie ziemnego rurociągu tłocznego oraz zobowiązał Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w [...] do zapłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wypłata ustalonego odszkodowania została rozłożona w następujący sposób: 1. A. T.- współwłaścicielce w 1/5 części - [...] zł, 2. Z. K. - współwłaścicielce w 1/5 części - [...]zł, 3. M. K.- współwłaścicielce w 1/5 części - [...] zł, 4. E. K. - współwłaścicielce w 1/5 części - [...] zł, 5. J. K. - współwłaścicielce w 1/20 części -[...] zł, 6. J. K. - współwłaścicielowi w 1/20 części - kwotę [...] zł, 7. W. K. - współwłaścicielowi w 1/20 części - kwotę [...] zł, 8. Z. K. - współwłaścicielowi w 1/20 części -[...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ l instancji wskazał, iż część przedmiotowej działki była zajęta w celu przeprowadzenia robót związanych z budową rurociągów tłocznych od oczyszczalni ścieków w [...] do przepompowni [...] na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] - miasta na prawach powiatu z dnia [...]1999r. Między współwłaścicielami działki nr [...] obr. [...] a inwestorem nie doszło do porozumienia w kwestii ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w związku z realizacją inwestycji. Wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] 2002r. sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego M. G., którą przesłuchano w dniu [...] 2002r. w charakterze świadka w obecności M. K. Rzeczoznawca wyjaśniła, że w operacie szacunkowym do określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosowano metodę porównawczą. Nieruchomości porównywane ujęte w opinii są II SA/Kr 143/08 zlokalizowane w sąsiedztwie nieruchomości wycenianej. Wartość rynkowa nieruchomości po lokalizacji rurociągów została obliczona według tej samej metody z uwzględnieniem parametrów wpływających na obniżenie wartości. Głównym parametrem w tej kategorii jest przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] obręb [...] jest przeznaczona pod lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, wysypisk i obiektów związanych z utylizacją odpadów, tak więc budowa rurociągów tłocznych od oczyszczalni ścieków w [...] do przepompowni [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z tego tytułu nie doszło do zmniejszenia wartości działki. Parametrami wpływającymi na obniżenie wartości nieruchomości są natomiast: sposób lokalizacji inwestycji, istnienie urządzeń naziemnych oraz powierzchnia zajęcia terenu. W konkluzji organ l instancji stwierdził, iż wysokość odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek przeprowadzenia inwestycji jest różnicą między wartością działki przed i po wykonaniu inwestycji i wynosi [...] zł. Zdaniem organu l instancji operat szacunkowy wykonany na potrzeby postępowania wykonany został zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W kwestii aktualizacji operatu szacunkowego rzeczoznawca wyjaśniła, że obecnie nie ma potrzeby dokonywania nowej wyceny, ponieważ nie zmieniła się wartość rynkowa nieruchomości i nie zanotowano na badanym terenie zmian w obrocie gruntami. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...] wniosła M. K., podnosząc, iż nie zgadza się z wysokością ustalonego w niej odszkodowania. Odwołująca zakwestionowała ustaloną przez rzeczoznawcę cenę jednego metra kwadratowego przedmiotowej działki, która zasadniczo obniża ustalone z tytułu budowy rurociągów tłocznych odszkodowanie. Podała, iż w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby postępowania, dla określenia wartości rynkowej działki nr [...] przyjęto średnią cenę 1 m2 czterech podobnych działek, tj. [...] zł. W dalszej części operatu wobec tak wyliczonej średniej ceny zastosowano odliczenia, biorąc pod uwagę parametry porównawcze cech działki, obniżając cenę 1m2 działki z [...] zł. do [...] zł. Zdaniem odwołującej się usytuowanie inwestycji oraz wielkość terenu przez nią zajętego powoduje, że cały teren działki "praktycznie jest wyłączony spod uprawy i użytkowania". W dalszej kolejności odwołująca wniosła o wykupienie w całości przez Gminę [...] działki nr [...] według obopólnie uzgodnionych cen. II SA/Kr 143/08 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2003r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że organ l instancji zastosował się do zaleceń Wojewody [...] zawartych w decyzji z dnia [...] 2002r. nie są konieczne wyjaśnienia kwestii ustalenia wysokości odszkodowania ze strony organu odwoławczego. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie biegła wskazała zarówno w swojej opinii jak i w trakcie przesłuchania w dniu [...] 2002r. oraz w piśmie z dnia [...] 2002r. przesłanki, na jakich oparła swoje ustalenia i ustaliła kwotę zmniejszenia wartości przedmiotowej działki. Podane wyjaśnienia są, zdaniem Wojewody, wystarczające, aby wykazać prawidłowość z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego rozumowania przeprowadzonego w opinii. Dalsze wkraczanie w założenia przyjęte przez rzeczoznawcę, stanowiłyby naruszenie zasadności powoływania biegłego w postępowaniu, albowiem równałoby się ingerowaniu w zakres wiedzy specjalistycznej, do czego organy administracji publicznej nie są władne. W świetle zebranych w sprawie dokumentów i przeprowadzonych dodatkowych czynności organ odwoławczy uznał, że organ prowadzący postępowanie administracyjne zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu, zaś przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, dotyczącego okoliczności faktycznych, istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nastąpiło bez naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 132 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zapłata odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124 obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie na założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń. W przedmiotowej sprawie słusznie zatem organ l instancji uznał, iż obowiązek wypłaty odszkodowania spoczywa na Miejskim Przedsiębiorstwie Wodociągów i Kanalizacji S. A. w [...], a jako uprawnionych do pobrania ustalonego odszkodowania prawidłowo organ wskazał współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...]. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniosła M. K. II SA/Kr 143/08 zarzucając, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego, który posługiwał się w obliczeniach nieaktualnymi cenami oraz dokonywał nieuprawnionych odliczeń od wartości zajętej nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że przyznane odszkodowanie jest rażąco niskie w porównaniu z rzeczywistymi szkodami wywołanymi realizacją inwestycji na jej nieruchomości oraz domagała się wykupienia przez Gminę [...] całości działki wg cen rynkowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, iż sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uwagi na przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), który stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji obowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodnie rzeczywistością. Także art. 77 kpa nakłada na organy administracji obowiązek II SA/Kr 143/08 wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast art. 80 kpa nakłada na organy administracji obowiązek dokonania wszechstronnej oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego. Powyższe reguły odnoszą się zarówno do postępowania przed organami pierwszej instancji, jak i postępowania toczącego się na skutek wniesienia odwołania, przed organem drugiej instancji. Kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się bowiem jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z treści art. 138 kpa, a więc także do uwzględnienia zarówno zmian stanu prawnego, jak i stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji a orzeczeniem organu odwoławczego. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne zarówno pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie , a które to okoliczności są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy ( por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, s. 796-797). W świetle przepisu art. 128 pkt. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 46, poz. 543 ze zm),dalej wane u.g.n. za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa (m.in.) w art. 124 u.g.n. przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 pkt. 4 u.g.n. oparte jest na zasadach określonych w prawie cywilnym. Obowiązuje tu zarówno teoria różnicy zgodnie z którą szkoda jest różnica pomiędzy stanem obecnym a stanem hipotetycznym, a więc tym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody, oraz zasada pełnego odszkodowania prowadząca do całkowitej kompensaty doznanego uszczerbku. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej normy, wynikające zarówno ze wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z ich naruszeniem. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, uznał, że uprawnione jest oparcie się na podstawowym w sprawie II SA/Kr 143/08 dowodzie, czyli na operacie szacunkowym sporządzonym dla potrzeb postępowania w dniu [...] 2002 r. Dowód ten został przez organ oceniony pod kątem jego przydatności w sprawie, oraz prawidłowości sporządzenia , co łącznie z informacjami wynikającymi z przesłuchania biegłej dało podstawę do uznania, że wyczerpano w sprawie niezbędne środki dowodowe i zaszły warunki do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Całkowicie jednak pominął organ odwoławczy, że pomiędzy sporządzeniem operatu a wydaniem tegoż rozstrzygnięcia upłynął okres czternastu miesięcy. Zdaniem sądu nie można wykluczyć, że taki upływ czasu mógł spowodować zdezaktualizowanie się danych zawartych w operacie, jeżeli chodzi o poziom cen nieruchomości. Nie można więc uznać, że sprawa została ostatecznie rozstrzygnięta zgodnie ze stanem obowiązującym w dniu jej rozstrzygnięcia, do czego organ jest zobligowany powołanymi wyżej przepisami prawa. Narusza to zasadę pełnego odszkodowania wynikającą z art. 128 pkt. 4 u.g.n., oraz zasady wynikające z art. 138 kpa. Powyższy wniosek jest uzasadniony tym bardziej, że wskazane przez rzeczoznawcę w operacie ceny nieruchomości porównywanych pochodzą z roku 2000- go, (tylko jedna cena z 2001 r), co powoduje, że w istocie zachodzi ponad trzyletnia różnica czasowa pomiędzy poziomem cen wynikającym z operatu a datą wydania decyzji ostatecznej, co należy uznać za niedopuszczalne. Zaskarżona decyzja została wydana jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), którą wprowadzono do art. 156 u.g.n. ustęp 3 stanowiący, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany dla celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych, lub inne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, oraz ustęp 4 ustanawiający warunek potwierdzenia aktualności operatu przez rzeczoznawcę majątkowego , w przypadku wykorzystania tego operatu po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia. Nie oznacza to jednak, że do chwili wejścia w życie powyższej zmiany u.g.n., organ orzekający w sprawie przyznania odszkodowania, o którym mowa w art. 128 pkt. 4 u.g.n. mógłby opierać się na operacie, w stosunku do którego istniały wątpliwości co do jego aktualności na dzień podejmowania ostatecznego rozstrzygnięcia. Obowiązek organu uwzględnienia stanu faktycznego istniejącego w dniu rozstrzygnięcia sprawy tj. w niniejszej sprawie obowiązek uwzględnienia poziomu cen nieruchomości a w konsekwencji ustalenia wysokości kwoty mającej na celu pełną rekompensatę szkody II SA/Kr 143/08 wynikającej ze zmniejszenia wartości nieruchomości na dzień orzekania, był przed powyższą zmianą konsekwencją regulacji wynikającej z art. 128 u.g.n., w związku z art. 138 kpa, oraz art. 7, 77 i 80 kpa., tj. istoty tego odszkodowania, oraz norm regulujących kompetencje i obowiązki organu odwoławczego, jako ponownie rozpatrującego i rozstrzygającego sprawę. Nie mogą natomiast odnieść skutku zarzuty skargi sprowadzające się do kwestionowania metody sporządzenia operatu, w szczególności "jednostronnego" ustalenia wysokości szkody, oraz korekty ceny 1m2 przedmiotowej nieruchomości wynikającej z indywidualnych cech nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przepis ten odnosi się także do ustalania wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 128 pkt. 4 ustawy. Nie istnieje zatem możliwość - jak tego chciałaby skarżąca - ustalenia wysokości odszkodowania (a wcześniej wartości nieruchomości) w drodze pertraktacji pomiędzy organem orzekającym a właścicielami nieruchomości, na terenie której przeprowadzono instalacje, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Opinia rzeczoznawcy sporządzana jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy, oraz stosownego rozporządzenia regulującego szczegółowo metody sporządzania operatu szacunkowego i podlega ona analizie przez organ orzekający, oraz jego ocenie. Wskazać należy nadto, że przeprowadzenie rurociągu przez działkę skarżącej i uczestników nastąpiło na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 1999 r. Nr [...], a więc zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n. i podnoszony przez skarżącą brak zgody właścicieli na realizację w/w decyzji nie ma znaczenia dla wyniku postępowania toczącego się w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Natomiast ani skarżąca ani żaden z uczestników postępowania nie przedstawili w toku postępowania odmiennej w treści opinii, z której wynikałaby zasadność twierdzeń o znacząco większej wartości przedmiotowej nieruchomości. Również twierdzenia skargi dotyczące możliwości "wszelkiej zabudowy" działki nie mogą być uznane za zasadne z uwagi na treść obowiązującego na tym obszarze m.p.z.p., zaś dodatkowo z akt sprawy wynika, że przed przeprowadzeniem rurociągu działka nie była przez jej właścicieli ani inne osoby użytkowana rolniczo. II SA/Kr 143/08 Rozpatrując ponownie sprawę organ winien oprzeć się na aktualnym na dzień orzekania operacie uwzględniającym wartość nieruchomości a w konsekwencji wysokość szkody polegającej na utracie tej wartości spowodowanej przeprowadzeniem rurociągu, zgodnie z treścią art. 128 ust. 4 u.g.n. Skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tego przepisu mającym wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów art. 138, 7, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.