II SA/Kr 186/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel – Ziaja (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta [...] na wniosek inwestorów: A. K. oraz M. S. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku warsztatowo - biurowo - socjalnego z przeznaczeniem na poszerzenie istniejącej funkcji biurowo - socjalnej; przebudowa i poszerzenie istniejącej wewnętrznej drogi dojazdowej z wykorzystaniem istniejącego wjazdu od ul. [...] - na części działek nr [...],[...] oraz na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w sprawie uzyskano niezbędne uzgodnienia i opinie. Ponieważ spełnione zostały łącznie przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy, ustalono warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem, a projekt decyzji sporządziła osoba uprawniona (wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów). Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2007 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną decyzji kolegium wskazało art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż spełnia warunki opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gwarancją zachowania ładu przestrzennego jest udział w postępowaniu osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów (art. 60 ust. 4 powołanej ustawy) oraz obowiązek sporządzenia analizy urbanistyczno - architektonicznej. W rozpatrywanej sprawie analiza taka sporządzona została przez mgr inż. arch. T. B. Wynika z niej, że planowane zamierzenie inwestycyjne w kształcie określonym wnioskiem stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Planowana zabudowa spełnia wymagania ładu przestrzennego, nakazującego wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny oraz spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Kolegium, organ I instancji przeprowadził w powyższym zakresie postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy, a wydana decyzja jest zgodna z właściwymi w sprawie przepisami. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o usytuowaniu obiektu w określonym ściśle na planie realizacyjnym miejscu, w tym nie przesądza o dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na jej odległość od już istniejących obiektów. Wszelkie zagadnienia w tym względzie są rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sama więc decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia prac budowlanych i stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Na obecnym etapie postępowania nie można mówić również o naruszeniu stosownych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690). Kwestie te będą stanowić przedmiot wnikliwego badania dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w [...] domagając się jej uchylenia w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść orzeczenia:. a) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w szczególności pominięcie zarzutów Spółki podniesionych w odwołaniu z dnia [...] 2007 roku, a dotyczących naruszenia – art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, – art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z jej art. 53 ust. 4 pkt 4 oraz art. 106 k.p.a., – art. 40 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., 2. naruszenie prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, 3. naruszenie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, pomimo naruszeń prawa procesowego i materialnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że co najmniej dwa spośród warunków wymienionych w art. 61 ustawy wymaganych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie zostały spełnione. Teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego zlokalizowanego przy ul. [...], a jedynie do działki nr [...], której stan prawny nie jest w aktach sprawy określony. W opinii strony skarżącej warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej powinien być już spełniony już na etapie postępowania, którego przedmiotem jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a nie w późniejszym stadium postępowania zmierzającego do wydania decyzji - pozwolenia na budowę. W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby uprawnienie wnioskodawców (inwestorów) do korzystania z nieruchomości posiadającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Ponadto zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy niezbędnym warunkiem dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie temu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, z tym zastrzeżeniem że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Jak wynika z załącznika nr [...] do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy oraz wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej jednym z warunków w zakresie ochrony wód i gospodarki wodnej było podłączenie obiektu do kanalizacji sanitarnej na warunkach [...], rozbudowa istniejących przyłączy; podłączenie do kanalizacji opadowej na warunkach [...], rozbudowa istniejących przyłączy; odprowadzenie wód opadowych i ścieków sanitarnych do kanalizacji ogólnospławnej na warunkach [...]. W konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby wykonanie uzbrojenia terenu zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy wnioskodawcami (inwestorami) a właściwą jednostką organizacyjną. Wobec braku w aktach sprawy brak takich umów domniemywać należy, iż nie zostały one dotychczas zawarte. Z tego tez względu wydanie decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za niedopuszczalne i sprzeczne z dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. W skardze powołano się również na art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie których decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wydaje się po jej uzgodnieniu m.in. z właściwym zarządcą drogi (w przedmiotowej sprawie winien być to [...] Zarząd Dróg). Uzgodnienie to wydawane jest w trybie art. 106 k.p.a. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu zażalenia Spółki, uchyliło postanowienie wydane przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] z upoważnienia Prezydenta [...] w przedmiocie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, o którym mowa powyżej i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (Zarząd Dróg i Komunikacji w [...]). W późniejszym terminie nie doszło jednak do ponownego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z w/w organem. Nawet gdyby przyjąć, ze udział [...] Zarządu Dróg w procedurze uzgodnieniowej nie był wymagany, to i tak w opinii Spółki powinien on uczestniczyć w procedurze konsultacyjnej, skoro prowadzone przez [...] Zarząd Dróg postępowanie w zakresie uzgodnienia treści decyzji o warunkach zabudowy nie zostało formalnie zakończone jego umorzeniem. Skutkiem pominięcia [...] Zarządu Dróg w procedurze prowadzącej do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez organ I instancji było naruszenie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 40 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. W trakcie postępowania przed organem I instancji strona skarżąca nie była należycie informowana o przebiegu toczącego się postępowania, w szczególności nie doręczono jej m.in. opinii [...] Zarządu Komunalnego z dnia [...] 2007 r. Tym samym pozbawiono Spółkę możliwości aktywnego uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeszcze na etapie powadzenia uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a., poprzedzających wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla objętego wnioskiem przedsięwzięcia jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest inwestycja polegająca na stworzeniu obiektu budowlanego na działce wcześniej niezabudowanej, lecz rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku już istniejącego z zachowaniem jego dotychczasowej funkcji biurowo - socjalnej, a także przebudowa i poszerzenie istniejącej wewnętrznej drogi dojazdowej z wykorzystaniem istniejącego wjazdu od ul. [...]. Jak słusznie zauważa strona skarżąca teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego zlokalizowanego przy ul. [...], a jedynie do działki nr [...], przez którą obecnie odbywa się dojazd do terenu objętego wnioskiem. Nie można podzielić zarzutu, że dostęp inwestycji do drogi publicznej - rozumiany jako cywilnoprawne uprawnienie do korzystania z nieruchomości stanowiących dojazd do nieruchomości objętej wnioskiem - musi być zagwarantowany przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Treścią takiej decyzji jest bowiem ustalenie warunków, w jakich będzie możliwe przeprowadzenie inwestycji, a więc przede wszystkim warunków, które muszą zostać uwzględnione przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Warunki realizacji inwestycji dotyczące dostępu do drogi publicznej zostały określone w pkt [...].[...]) i [...]) załącznika nr [...] do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]2007 r. (k. [...] akt administracyjnych). Dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał wykazać, że zrealizował warunki określone w decyzji wydanej na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie oznacza to, że warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę będzie legitymowanie się stosownym tytułem prawnym do działki nr [...], który umożliwi korzystanie z tej działki jako drogi dojazdowej do terenu inwestycji (udział we współwłasności lub służebność drogowa). Na obecnym etapie postępowania nie było to konieczne, tym bardziej, że z aktami administracyjnych wynika, iż wnioskodawcy już obecnie korzystają z istniejącej drogi dojazdowej przebiegającej przez działkę nr [...]. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 powołanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ani istniejące, ani projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a ponadto wykonanie uzbrojenia terenu nie zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem) należy podkreślić, że zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (k. [...] akt administracyjnych) realizacja inwestycji wymaga rozbudowy miejskich sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektrycznych, gazowych. W takiej sytuacji należy dopuścić możliwość ustalenia warunków zabudowy z wyłączeniem urządzeń infrastruktury technicznej, które zostaną objęte odrębnymi decyzjami ustalającymi warunki zabudowy. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 3 pkt 1 a) obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Do wydania pozwolenia na budowę konieczne będzie ustalenie z dysponentami sieci miejskich warunków rozbudowy tych sieci celem zaopatrzenia obiektu w wodę, energię elektryczną i cieplną oraz odprowadzenie ścieków sanitarnych i wód opadowych. Znalazło to swój wyraz w pkt [...].[...]) załącznika nr [...] do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2007 r. (k. [...] akt administracyjnych). Odnośnie zarzutu wydania decyzji przez organ I instancji bez wymaganego art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi należy wyjaśnić, że powołane przepisy nakładają obowiązek powyższego uzgodnienia w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W aktach administracyjnych na k. [...] znajduje się pismo Dyrektora [...] Zarządu Komunalnego w [...] z dnia [...] 2007 r., z którego wynika, że teren inwestycji w niniejszej sprawie nie przylega do pasa drogowego ul. [...], a zatem projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie podlega obowiązkowi uzgodnienia w drodze postanowienia. Sąd podziela stanowisko przedstawione w tym piśmie. Okoliczność, że w aktach sprawy brak jest postanowienia o umorzeniu postępowania w tej sprawie po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] kasatoryjnego postanowienia z dnia [...] 2006 r. nie wpływa na prawidłowość decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie może odnieść skutku także zarzut naruszenia art. 40 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Pismo [...] Zarządu Komunalnego z dnia [...] 2007 r. nie ma charakteru opinii, o której mowa w art. 106 k.p.a. i nie wymagało doręczenia go wszystkim stronom postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe. Dlatego też skargę w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).