IV SA/Wa 345/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terenu do stanu poprzedniego - oddala skargę - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej "p. w.", w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 p. w. i art. 82 ust. 2 pkt 1 i 3 p. w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", nakazał P. przywrócenie w terminie do 30 marca 2007 r. stanu poprzedniego terenu działek o nr [...] i [...] w obrębie nr [...] w międzywalu rzeki W. w km ok. [...] poprzez: 1. usunięcie pochylni remontowej (slipu) o długości ok. 20 metrów (3 stalowe prowadnice), 2. usunięcie słupów energetycznych: a) przyłączeniowego z szafą, b) A-owego usytuowanego wewnątrz wiaty blaszanej, c) oświetleniowego zlokalizowanego bezpośrednio przy szlabanie, 3. usunięcie szlabanu znajdującego się na drodze dojazdowej, 4. usunięcie garażu blaszaka przylegającego na zewnątrz do ogrodzenia, 5. usunięcie wiaty blaszanej z rozdzielnią elektryczną, 6. usunięcie stanowiska spawalniczego przylegającego do ogrodzenia od strony wjazdu, 7. usunięcie nabrzeża o długości ok. 300 metrów wykonanego w formie ścianki z płyt żelbetowych opartych o stalowe słupy, 8. usunięcie części przesiewarki wstępnej i fundamentów żelbetowych, pozostałych po węźle sortowania i płukania kruszywa, 9. usunięcie składowiska materiału odpadowego przylegającego bezpośrednio do wału na długości ok. 100 metrów, średniej szerokości ok. 15 metrów oraz wysokości ok. 3 metrów, 10. uporządkowanie terenu z odpadów, śmieci i złomu na koszt własny P. W uzasadnieniu powyższej decyzji podniesiono, że w trakcie oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 13 grudnia 2006 r. A. K. stwierdził, że wymienione w decyzji w pkt 1, 3 i 7 elementy (pochylnia, szlaban i nabrzeże) stanowią jego własność, natomiast nie należy do niego rampa przejazdowa, której -zdaniem organu - nie dotyczy decyzja, podobnie jak i trzech słupów oświetleniowych żelbetowych, stanowiących część oświetlenia ulicznego. W stosunku do pozostałych elementów - wymienionych w decyzji w pkt 2, 4-6, 8-10 - nie prowadzono postępowania wyjaśniającego, co do ich właściciela, ponieważ A. K. nie wniósł, co do nich uwag w odwołaniu od wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], uchylonej następnie decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2006 r. nr [...], którą przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto organ wskazał, iż działalność na terenie przedmiotowej nieruchomości oraz wzniesienie obiektów i urządzeń nastąpiła z naruszeniem przepisów p. w., to znaczy bez uzyskania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...], która zwolniłaby z zakazów stosownie do art. 82 ust. 2 pkt 1 i 3 p. w. oraz bez uzyskania pozwoleń wodnoprawnych. Zdaniem organu strona prowadzi działalność, która stwarza duże zagrożenie w czasie przejścia fali powodziowej, ponieważ obiekty, sprzęt i materiały znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości mogą zmienić kierunek przepływu wód powodziowych w stronę obwałowań, co grozi ich rozmyciem, a ponadto przepływy przy wysokich stanach wody mogą przemieścić obiekty i sprzęt, które mogą stanowić zagrożenie dla stopnia wodnego [...]. A. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2007 roku. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że przedmiotowa nieruchomość jest przez nią wykorzystywana jako punkt przeładunkowy oraz punkt obsługi technicznej, które to przeznaczenie wynika z zawartej ze Skarbem Państwa w dniu 10 grudnia 1998 r. umowy dzierżawy na okres do dnia 30 listopada 2008 r. W odwołaniu podkreślono, że pochylnia (3 stalowe prowadnice - pkt 1) nie jest związana z gruntem i służy do obsługi jednostek pływających. Takie samo przeznaczenie ma stanowisko spawalnicze (pkt 6). Przyłącze prądu wraz z całą infrastrukturą (pkt 2) zostało wykonane przez P. za zgodą Urzędu Miasta [...] udzieloną decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r. Wskazano następnie, iż ścianka z płyt żelbetowych (pkt 7) została wykonana za zgodą Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z dnia [...] maja 1999 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a. w związku z art. 86 ust. 1 p. w. uchylił wskazany w sentencji organu pierwszej instancji termin wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia 30 czerwca 2008 r., a w pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, że część urządzeń znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości zostało wykonanych przez P., niemniej jednak odwołujący się został następcą prawnym tych urządzeń, stąd ciążą na nim prawa i obowiązki z nimi związane. Organ nie uznał za zasadne zarzutów zawartych w odwołaniu. Jego zdaniem okoliczność, że stalowe prowadnice pochylni (pkt 1) są przenośne nie ma wpływu na to, że powinny być usunięte. Ponadto zgoda wydana w 1999 r. przez Okręgowy Zarząd Gospodarki Wodnej [...] na wykonanie remontu stanowisk rozładunkowo-załadunkowych nie oznacza uzyskania zgody na zwolnienie z zakazów wznoszenia obiektów i wykonywania robót na obszarze międzywala, gdyż do wydania takiej decyzji Okręgowy Zarząd Gospodarki Wodnej [...] nie był uprawniony. Wskazano również, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. (w decyzji oczywiście omyłkowo podano datę [...] czerwca 1997 r.) zwalniała P. z zakazów wznoszenia obiektów i wykonywania robót na obszarze międzywala oraz udzielała pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie tymczasowej wyładowni węgla. W ocenie organu pozwolenie zostało udzielone na okres 5 lat, przy czym zastrzeżono, że po zlikwidowaniu wyładowni wszelkie urządzenia stanowiące przeszkodę dla przepływu wód ulegną likwidacji. Organ zaznaczył, że zaskarżona decyzja nakazuje likwidację innych urządzeń i składowisk niż te, o których mowa w decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. i w związku z tym decyzja z 1976 r. nie ma wpływu na decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] listopada 2007 r. Jako uzasadnienie zmiany terminu wykonania nałożonego decyzją organu pierwszej instancji na stronę obowiązku wskazano upływ czasu od wydania decyzji organu pierwszej instancji oraz czas konieczny do uzyskania niezbędnych pozwoleń wodnoprawnych związanych z likwidacją urządzeń. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję organu drugiej instancji A. K. zarzucił naruszenie art. 86 ust. 1 p. w., ponieważ obowiązek wynikający z powyższego przepisu, polegający na przywróceniu stanu poprzedniego może być nałożony jedynie na koszt tego, kto wykonał roboty lub czynności mogące utrudniać ochronę przed powodzią. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji nie dowiedziono, że roboty te lub czynności zostały wykonane przez skarżącego tym bardziej, że stwierdzono w niej, iż zostały one wykonane przez P., a nie przez skarżącego. Skarżący uważa, że nie jest następcą prawnym podmiotu, który wykonał roboty, a przeciwne twierdzenia organu są jego zdaniem gołosłowne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że umowa dzierżawy przedmiotowej nieruchomości zawarta na okres do dnia 30 listopada 2008 r. stanowi, że istniejące na gruncie budynki, w stosunku do których jest prowadzone postępowanie nakazujące ich rozbiórkę, powinny być zakończone po zakończeniu tego postępowania. Kierownik Urzędu Rejonowego [...] decyzja z dnia [...] czerwca 1995 r. nakazał przywrócenie do stanu poprzedniego terenu prawego międzywala [...] w rejonie km [...] rzeki W., obejmujące usunięcie wymienionych w niej elementów. Elementów tych nie dotyczy zaskarżona decyzja. Nakłada ona obowiązek likwidacji pozostałych elementów bazy przeładunkowej. Podkreślono, że w skardze nie kwestionuje się własności urządzeń i składowisk przypisanych A. K., a jedynie możliwość nałożenia na właściciela obowiązku ich likwidacji. W ocenie organu intencja ustawodawcy było, aby urządzenia mogły być usunięte przez ich właściciela, a skoro nie ma już zakładu, który wykonał roboty, to zasadne jest, aby obowiązek ich likwidacji został nałożony na ich aktualnego właściciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej publicznej (§ 1), która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p. p. s. a."). W wypadku jednak, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p. p. s. a.). Zgodnie natomiast z art. 151 p. p. s. a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W myśl art. 134 § 1 p. p. s. a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 86 ust. 1 p. w. w przypadku wykonania na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, a nie zostały objęte decyzją, o której mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, organ właściwy do wydania tej decyzji (dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej) może nakazać, w drodze decyzji, przywrócenie stanu poprzedniego na koszt tego, kto je wykonał. Jak wynika z załączonej mapy sytuacyjno-wysokościowej przedmiotowa nieruchomość znajduje się między linią brzegu rzeki W. a wałem przeciwpowodziowym, to znaczy na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 82 ust. 1 pkt 1 p. w., który zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 1 p. w. służy przepuszczeniu wód powodziowych. W związku z tym na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych (art. 82 ust. 2 pkt 1 p. w.) i składowania materiałów (art. 82 ust. 2 pkt 3 p. w.). Jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na tego typu obszarach zwolnić od powyższych zakazów. Jeżeli decyzji takiej nie wydano, to dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może wydać decyzję, o której mowa w art. 86 ust. 1 p. w., czyli nakazać przywrócenie stanu poprzedniego na koszt tego, kto wykonał czynności lub roboty mogące utrudnić ochronę przed powodzią. Z akt sprawy wynika, że skarżący na przedmiotowej nieruchomości zaczął gospodarować w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku, po likwidacji P., najpierw pod firmą P., a począwszy od dnia 1 grudnia 1998 r. na podstawie zawartej ze Skarbem Państwa umowy - jako P. Poprzednio gospodarujące na tym terenie P. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. zostało zwolnione z zakazów wznoszenia obiektów i wykonywania robót na obszarze międzywala oraz udzielono mu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie tymczasowej wyładowni węgla. Pozwolenia tego udzielono na 5 lat, przy czym zastrzeżono, że po zlikwidowaniu wyładowni wszelkie urządzenia stanowiące przeszkodę dla przepływu wód ulegną likwidacji. Skarżący zawarł wspomnianą wyżej umowę dzierżawy przedmiotowej nieruchomości na cele punktu przeładunkowego ze środków transportu wodnego na drogowy oraz obsługi technicznej jednostek pływających bez prawa zabudowy stałymi obiektami kubaturowymi. Skarżący nie otrzymał wymaganego przepisami zwolnienia od wykonywania urządzeń wodnych. Te elementy, których dotyczy zaskarżona decyzja zostały zasadnie uznane przez organ jako należące do skarżącego. Jak wynika bowiem z notatki służbowej sporządzonej na okoliczność przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości oględzin, których przedmiotem były znajdujące się na niej instalacje, skarżący oświadczył, że jego własność stanowi pochylnia remontowa, szlaban i nabrzeże, to znaczy elementy wymienione w pkt 1, 3 i 7 decyzji. Co do pozostałych elementów organ słusznie uznał je także za własność skarżącego, jako że władał on przedmiotową nieruchomością, nie zaprzeczył, że stanowią jego własność, a uczestniczące w postępowaniu inne podmioty (Miasto [...], Z. [...] oraz [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych [...]) nie są ich właścicielami. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia użytego w art. 86 ust. 1 p. w. wyrażenia "tego, kto je wykonał". Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie zgodzić się należy z argumentacja organu, który stwierdził, że celem ustawodawcy tworzącego powyższy przepis było, aby urządzenia mogły być usunięte przez ich właściciela, a skoro nie ma już zakładu, który wykonał roboty (P.), to zasadne jest, aby obowiązek ich likwidacji został nałożony na ich aktualnego właściciela. Zaznaczyć przy tym wypada, że wykładnia gramatyczna art. 86 ust. 1 p. w. proponowana przez skarżącego mogłaby doprowadzić w niniejszej sprawie do nieracjonalnych skutków, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy. Celem bowiem tego przepisu jest przywrócenie stanu poprzedniego danego terenu jako środka ochrony przed powodzią i to niezależnie od tego, kto faktycznie wykonał roboty lub czynności, o których w nim mowa. Przyjęcie odmiennej koncepcji, wiążącej obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego z podmiotem, który faktycznie wykonał roboty lub czynności, a nie z właścicielem lub samoistnym posiadaczem prowadziłoby do sytuacji, że w przypadku zmiany stosunków właścicielskich - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - obowiązek, o którym mowa w art. 86 ust. 1 p. w. musiałby zostać nałożony na podmiot, który nie jest już właścicielem urządzeń znajdujących się na nieruchomości, a czasem nawet już nie istnieje, co prowadziłoby w ogóle do niemożności wydania decyzji na podstawie art. 86 ust. 1 p. w. Zdaniem Sądu zaistnienie takiej sytuacji z całą pewnością nie było wolą ustawodawcy. Należy przyjąć, że wolą ustawodawcy było stworzenie przepisu, który umożliwiałby usunięcie przeszkód utrudniających opanowanie niebezpiecznego dla ludzi i ich mienia zjawiska jakim jest powódź. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p. p. s. a. orzekł jak w sentencji.