I OSK 1477/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Iwona Kosińska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 450/08 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 450/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] 2007 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] 1977 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha położonego w B., Gmina R., stanowiącego byłą własność J. O. Organ podał, że decyzją z dnia [...] 1977 r. Naczelnik Gminy R. , na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), przejął z urzędu na rzecz Skarbu Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwo rolne należące do J. O. - biorąc za podstawę uzasadnienia opinię służby rolnej o niskim poziomie produkcji zwierzęcej i roślinnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem kontroli stosowanym tylko w razie ciężkiego naruszenia prawa, tkwiącego w samej decyzji. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ciężkie naruszenie prawa występuje wówczas, gdy organ wykaże, że oceniana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, m.in. w wypadku, gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne gospodarstwo rolne mogło być przejęte z urzędu na rzecz Skarbu Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji, a rolnik osiągnął odpowiedni wiek, tj. 60 lat dla mężczyzny, 55 lat dla kobiety lub został zaliczony do jednej z grup inwalidzkich. W § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) gospodarstwa rolne były uznawane za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolnej, jeżeli w ciągu ostatnich 3 lat przed przejęciem nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane (pkt 1) lub plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. Na podstawie protokołu z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa rolnego z dnia [...] 1977 r. stwierdzono, iż plony gospodarstwa są bardzo niskie. Wskazano na fakt złego zagospodarowania gruntów, brak budynków, wiek J. O. oraz brak następcy i uznano, że gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a sytuacja nie ulegnie poprawie. W tej sytuacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] 1977 r. została wydana zgodnie z prawem. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła S. J. zarzucając, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zbadał należycie sprawy i nie dostrzegł wszystkich istotnych aspektów, o których pisała we wniosku o stwierdzenie nieważności, czym naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie ustalił, czy istotnie gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Aby dokonać takiego ustalenia trzeba byłoby ustalić, jak wyglądało gospodarowanie w tym gospodarstwie w przeciągu trzech ostatnich lat przed jego przejęciem, a takiego ustalenia nie ma. Nie ma także ustalenia jaka była obsada bydła i trzody chlewnej i jakie były plony zbóż i ziemniaków. Takich ustaleń wymagały przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. Organ nie odniósł się także do zastrzeżeń, iż J. O. nigdy nie pobierał renty, a decyzja o przyznaniu renty nie została mu nigdy doręczona. Zgodnie natomiast z pkt 5 decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] 1977 r. wykonanie tej decyzji zostało uzależnione od uprawomocnienia się decyzji w sprawie renty, która nie uprawomocniła się, gdyż nigdy nie została J. owi O. emu doręczona. Decyzją z dnia [...] 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] 2007 r. W skardze na powyższą decyzję S. J. podniosła zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem skarżącej protokół z lustracji gospodarstwa, na który powołuje się Minister, jest lakoniczny i szczątkowy, nie zawiera niezbędnych danych podobnie jak opinia instruktora rolnego. Całe postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów, zwłaszcza przepisów postępowania, a decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z 1974 r. Lakoniczne protokoły, z których nic nie wynika, nie mogą stanowić podstawy do pozbawienia kogokolwiek własności. Minister nie odniósł się także do zastrzeżeń skarżącej dotyczących renty. Nadto nie jest prawdą, że J. O. nie miał następców prawnych - wprawdzie nie miał dzieci, jednak miał rodzeństwo, które prowadziło gospodarstwa rolne, miało kwalifikacje do prowadzenia produkcji rolnej i w przypadku jego śmierci bez wątpienia przejęłoby całe gospodarstwo. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zaznaczył, że stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98 oraz wyrok z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99) Sąd pierwszej instancji podał, że "... cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny". Zdaniem Sądu, decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] 1977 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,58 ha położonego w Będkowie, Gmina R. stanowiącego byłą własność J. O. nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Gospodarstwo rolne należące do J. O. przejęte zostało na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 9 ust. 2 tej ustawy i podzielił pogląd wyrażony w wyroku z dnia 8 czerwca 1998 roku, sygn. akt II SA 456/98, (LEX 41828) zgodnie z którym określenie "wykazuje niski poziom produkcji rolnej" sprecyzowane było w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia wynikało, że gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową, 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej, 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej. Sąd wskazał, że z opinii o gospodarstwie rolnym J. O. wynika, że grunty rolne zostały obsiane jedynie częściowo, zaś pozostała część gruntów leży odłogiem; poziom taki utrzymuje się przez okres kilku lat i nie rokuje nadziei na poprawę. Zdaniem Sądu istniały podstawy do uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania w wyniku czego w ciągu ostatnich trzech lat przed wydaniem decyzji o jego przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane. Określenie "od wielu lat" jest wprawdzie nieprecyzyjne niemniej jednak oznacza ono, że stan zaniedbania utrzymywał się co najmniej od 2 do 9 lat. Oznacza to, że stan ten mógł trwać, tak jak to wynika ze wskazanego wyżej przepisu, 3 lata. Sąd zgodził się ze skarżącą, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się do zarzutu, iż J. O. nigdy nie pobierał renty i nie została mu nigdy doręczona decyzja o przyznaniu tej renty. Jednak uchybienie to - w ocenie Sądu - nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Z treści bowiem decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] 1977 r. wynika, iż jej wykonanie nastąpi "z chwilą uprawomocnienia się decyzji w sprawie renty". Sąd stwierdził, że jeżeli J. O. emu nie doręczono decyzji o przyznaniu renty i renty tej nie pobierał, to wadliwe byłoby wykonanie decyzji o przejęciu gospodarstwa, a nie sama decyzja jego przejęciu. Nie może też być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzut, iż nieprawdą jest, że J. O. nie miał następców prawnych. Okoliczność ta nie miała znaczenia, gdyż przepisy prawa nie uzależniały przejęcia gospodarstwa, od tego czy jego właściciel miał następców prawnych. Powoływanie się przez Naczelnika Gminy R. na fakt, iż J. O. jest osobą samotną było zbędne, przy czym zdaniem Sądu, w dacie przejęcia gospodarstwa J. O. . był rzeczywiście osobą samotną. To, że po jego śmierci gospodarstwo mogliby przejąć jego spadkobiercy, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. J., reprezentowana przez radcę prawnego J. S. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa procesowego, w szczególności: - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] 1977 r. Nr [...], jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia; - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, ze organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] naruszył w sposób rażący i mający wpływ na rozstrzygniecie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. czyniąc ustalenia faktyczne bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności ustalając, że decyzja Naczelnika Gminy R. wydana bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, bez przytoczenia stanu faktycznego, wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie narusza rażąco prawa; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie, w sposób jasny i pełny, w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii, opierając wyrok na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne - przyjęte bez wymaganych przez kodeks postępowania administracyjnego dowodów - ustalenia organu administracyjnego, 2) naruszenie prawa materialnego, w szczególności: - art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz.118), oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. z dnia 12 kwietnia 1968 r.) przez przyjęcie, iż decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] 1977 r. nie naruszała rażąco tego przepisu i przez to naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2007r. Nr [...], odmawiająca stwierdzenia powołanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy R. , nie zawiera ciężkiego naruszenia prawa, - art. 107 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] 1977 r. nie narusza rażąco tego przepisu w szczególności przez brak uzasadnienia faktycznego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2007 r. nie zawiera ciężkiego naruszenia prawa. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne S. J. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż w decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] 1977 r. brak jest wymaganego przez art. 107 k.p.a. uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zdaniem skarżącej uzasadnienia faktycznego decyzji nie mogą stanowić stwierdzenia zawarte w opinii o gospodarstwie rolnym. Tym bardziej, że opinia ta jest dosyć ogólna, a jej stwierdzenia nie zostały uznane za własne przez Naczelnika Gminy R. W decyzji tej brak jest ustaleń faktycznych pozwalających dokonać ich subsumcji, z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r., które w sposób precyzyjny ustalało w jakich okolicznościach można gospodarstwo rolne uznać za wykazujące niski poziom produkcji. Zarówno organ jak i Sąd nie przeprowadziły postępowania dowodowego opierając się na stwierdzeniach zawartych w opinii służby rolnej Gminy R. . Zdaniem skarżącej Sąd niejako "domyśla się" faktów jakie legły u podstaw decyzji Naczelnika Gminy R. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarżąca stwierdziła, że w decyzji Naczelnika Gminy R. brak jest ustaleń dotyczących "niskiego poziomu produkcji rolnej", który należy interpretować zgodnie z § 1 ust. 1 wskazanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. Przyjęcie takiego ustalenia uzależnione zostało od wystąpienia przewidzianych w tym przepisie przesłanek. Brak jest także odniesienia do posiadania przez J. O. 2 szt. owiec, 1 szt. konia oraz 2 szt. bydła, w stosunku do posiadanego areału ziemi i jej bonitacji. Ponadto powyższe rozporządzenie mówiło o wykazywaniu niskiej produkcji rolnej wskutek zaniedbania, tymczasem nawet opinia służby rolnej nie wspomina o przyczynach ewentualnej niskiej produkcji rolnej. Nadto wewnętrzna notatka w ogóle nie stanowi dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż czynności należy przeprowadzać z udziałem stron (art. 67, art. 69, art. 75 w związku z art. 77 i art. 79 k.p.a.). Jedyną czynnością z udziałem strony była rozmowa z J. O. m przeprowadzona w dniu [...] 1977 r., a więc już po wydaniu decyzji. Skoro notatka - opinia nie zawierająca ustaleń faktycznych nie stanowi dowodu w sprawie, a uzasadnienie organu nie zawiera własnych ustaleń organu, to w tym zakresie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 k.p.a. Z uzasadniania decyzji wynika jedynie, że "ob. O. J. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,58 ha położnego we wsi Będków,...."..., a "według opinii służby rolnej wykazuje niski poziom produkcji zwierzęcej i roślinnej". W uzasadnieniu decyzji brak jest przytoczenia faktów, na których organ oparł taką ocenę. Powyższe przemawia za przyjęciem ciężkiego naruszenia prawa i zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Podzielić należy tak zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak i zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz.118) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Zgodnie z art. 9 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. gospodarstwo rolne określone w ust. 1 ( obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych ) mogło być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz. 118) nie definiowała pojęcia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Pojęcie to było sprecyzowane w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) - wydanego jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14). Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, iż przepisy tego rozporządzenia znajdowały zastosowanie także do sytuacji przewidzianych w innych ustawach, a odwołujących się do uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji rolnej. Jednak to trafne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji i przytoczenie odpowiednich przepisów prawa nie łączy się z wnikliwą oceną legalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] 1977 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność J. O., poprzestał na ogólnikowych stwierdzeniach i - jak zasadnie podnosi S. J. - na domysłach. Tymczasem przypomnieć należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jest niewątpliwy stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia podstawy prawnej decyzji jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego:z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23, z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101). Pamiętać należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji następuje również w przypadku rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu, gdy w sposób nie budzący wątpliwości (oczywisty) nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego lub zastosowano je nieprawidłowo. Wydanie decyzji o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa - na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 456/98 (LEX nr 41828) - poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze - prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przyjęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę. Prawna kwalifikacja gospodarstwa rolnego w ramach przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz.118) uwzględniała określony stan faktyczny i to w określonym przedziale czasu i wiązała ten stan z aktywnością ( brakiem aktywności ) rolnika. Jak stanowił § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane ( pkt 1 ) lub plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach ( pkt 2 ), a przy tym obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując: 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową, 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej, 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej. Jednocześnie przepis § 1 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia zastrzegał, że ust. 1 nie ma zastosowania do gospodarstw rolnych, w których grunty orne wskutek klęsk żywiołowych lub wypadków losowych, a w szczególności wskutek podtopienia, wynikającego z nie uregulowanych stosunków wodnych, nie mogą być całkowicie wykorzystywane rolniczo, grunty pozostają w czarnym ugorze lub w ramach zmianowania pól stanowią przemienne pastwiska, grunty klasy VI są przewidziane według klasyfikacji gleboznawczej do zalesienia. Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują na charakter swoistej "sankcji prawnej" instytucji uregulowanej w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz. 118). Mimo, iż rolnikowi przyznawano rentę, to jednak instytucja przejmowania gospodarstwa rolnego, o której mowa w tym przepisie - w przeciwieństwie do instytucji przejmowania gospodarstwa rolnego na wniosek rolnika (art. 9 ust. 1 tej ustawy) - przewidywała działanie organu z urzędu i była to "sankcja" za utrzymywanie przez rolnika gospodarstwa na niskim poziomie produkcji rolnej. A jeśli obie formy przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa zdecydowanie się różnią co do przyczyn i trybu przejęcia, to nie można abstrahować od konkretnych okoliczności występujących w danej sprawie. W przypadku przejęcia gospodarstwa rolnego na podstawie w art. 9 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. konieczne zatem było ustalenie zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. i stwierdzenie, że sytuacja taka wystąpiła w wyniku zaniedbania rolnika, a nie innych przyczyn. Jednocześnie przepisy powyższe nałożyły na organy wymóg, aby ustalenia te dotyczyły co najmniej ostatnich trzech lat poprzedzających wszczęcie postępowania. Okoliczności zaś, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r., zostały sformułowane w sposób bardzo konkretny. Aby uznać gospodarstwo rolne za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, konieczne było nie tylko stwierdzenie, że w powyższym okresie nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, ale jednocześnie konieczne było dokonanie szczegółowych ustaleń w zakresie obsady bydła, trzody chlewnej i owiec. Na wymóg ten wskazuje użycie sformułowania "a przy tym". Po ustaleniu obsady bydła, trzody chlewnej i owiec należało przeliczyć, czy przy wielkości danego gospodarstwa rolnego i uwzględnieniu wskaźnika sztuk przeliczeniowych określonych w przepisie § 1 ust. 1 rozporządzenia obsada ta wynosi ( bądź nie wynosi ) łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. A zatem, postępowanie przed organem administracji publicznej winno czynić zadość zasadom wynikającym z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. a uzasadnienie decyzji administracyjnej winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Skoro Sąd pierwszej instancji obciąża obowiązek dokonania kontroli legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] 1977 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność J. O., to treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu, tj. wnikliwą ocenę powyższej decyzji Naczelnika Gminy R. . Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny ale i wyjaśnieniu - także w oparciu o całość materiału dowodowego - dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku opiera się na nieprecyzyjnych danych i domysłach, a dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena postępowania administracyjnego jest niekompletna i nosi znamiona dowolności, co stanowi także o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższe uchybienia należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także jako naruszenie prawa materialnego. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za zasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.