II GSK 987/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 14 lipca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 78/08 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 78/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę T. G. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2006 r. o nr [...], [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gospodarstwa niskotowarowego. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], [...]. Wcześniejsza odmowna decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2005 r. została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu 22 marca 2005 r. T. G. złożył wniosek o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, deklarując w nim działki oznaczone geodezyjnie: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] – nr [...], nr [...] i nr [...], położone w obrębie S.. Do wniosku został dołączony plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, akty notarialne potwierdzające prawo własności gospodarstwa oraz zaświadczenie o okresie prowadzenia działalności rolniczej. W dniu 10 maja 2005 r. skarżący złożył zmianę do powyższego wniosku, deklarując w niej działki położone w obrębie O., oznaczone nr [...], nr [...], nr [..] i nr [...] oraz działkę z obrębu S. oznaczoną nr [...]. W toku postępowania ustalono, że o taką samą pomoc stara się również B. G. – żona skarżącego, która w swoim wniosku z dnia 22 marca 2005 r. wymieniła pierwotnie działki nr [...] i nr [...], a następnie zmieniła treść tego wniosku, ujmując w nim m.in. działki nr [...] i nr [...] – [...], które wcześniej w swoim wniosku deklarował jej mąż. Skoro producent w dniu złożenia wniosku nie wskazał w tym wniosku całego gospodarstwa rolnego, na którym prowadzi działalność rolniczą, stanowiącego przedmiot odrębnej własności wnioskodawcy lub jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności, to płatność z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych nie przysługiwała. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji stanowił § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.; dalej zwane rozporządzeniem z dnia 7 grudnia 2004 r.). Przepis ten określa jedną z przesłanek przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Stanowi on, że płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą, o której mowa w pkt 2 tego przepisu w gospodarstwie rolnym: a) stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności, oraz b) będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW i nie więcej niż 4 EJW w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych. Powołane wyżej rozporządzenie wydane zostało w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.; dalej zwane ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Ustawa ta nie zdefiniowała pojęcia "producenta rolnego", lecz w tym zakresie odesłała (w art. 5 ust. 1) do ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.; dalej zwana ustawą o systemie ewidencji producentów), która w art. 3 pkt 3 określiła producenta rolnego jako osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego. Z kolei art. 3 pkt 1 ustawy o systemie ewidencji producentów stanowi, że gospodarstwo rolne (część definicji "producenta rolnego"), to wszystkie nieruchomości będące w posiadaniu tego samego podmiotu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro zawarte w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich odesłanie pozwala na przyjęcie, że na gruncie tej ustawy gospodarstwo rolne winno być rozumiane jako wszystkie nieruchomości będące w posiadaniu producenta rolnego, to podobnie dzieje się na gruncie aktu wykonawczego do tej ustawy. Wobec tego, w rozumieniu rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. gospodarstwo rolne tworzą wszystkie nieruchomości rolne stanowiące przedmiot odrębnej własności producenta, albo jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dla uzyskania płatności niskotowarowej, w tak rozumianym gospodarstwie rolnym, w dniu złożenia wniosku producent musi prowadzić działalność rolniczą, a to z kolei wskazuje na wymóg posiadania tych gruntów. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że posiadanie musi dotyczyć wszystkich gruntów będących przedmiotem własności lub współwłasności. Do tak rozumianego gospodarstwa nie mogłyby natomiast wchodzić działki pozostające we współwłasności producenta i innego podmiotu niż małżonek, nawet jeśli producent prowadzi na nich działalność rolną oraz będące jedynie w posiadaniu producenta bez tytułu własności (np. z racji umów zobowiązaniowych), na których prowadziłby działalność rolną. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe twierdzenie skarżącego, że dyspozycja § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. dopuszcza takie sytuacje, jak wynikające z umowy użyczenia, którą skarżący zawarł ze swoją małżonką i małoletnią córką. Oznaczałoby to bowiem dopuszczenie sytuacji, w której małżonkowie jako współwłaściciele łączni gospodarstwa rolnego, bez zniesienia współwłasności, tworzyliby w ramach tej współwłasności odrębne gospodarstwa – również z udziałem osób trzecich – w taki sposób, aby ich wielkość odpowiadała kryteriom ekonomicznym dla gospodarstwa niskotowarowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wykładnia gramatyczna i celowościowa nakazuje przyjąć, że grunty pozostające przedmiotem współwłasności producenta rolnego i jego małżonka tworzą jedno gospodarstwo rolne, w którym dla uzyskania płatności producent powinien prowadzić działalność rolniczą, a jeżeli na części tych gruntów działalności nie prowadzi, to płatność mu nie przysługuje. W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu składania wniosku o płatność dla gospodarstwa niskotowarowego bezspornie był wraz z małżonką współwłaścicielem większej liczby działek rolnych niż te, które zadeklarował następnie w zmianie do wniosku z dnia 10 maja 2005 r., co potwierdzają dołączone do wniosku umowy nabycia nieruchomości sporządzone w formie aktów notarialnych. Wszystkie te nieruchomości należy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznać za gospodarstwo rolne, w którym producent powinien prowadzić działalność rolną. Nieruchomości te powinny być wykazane we wniosku i dla tak określonego gospodarstwa należało ustalać, czy spełnia ono kryteria ekonomiczne gospodarstwa niskotowarowego, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie umowa zawarta w dniu 15 kwietnia 2005 r., która określała sposób korzystania przez małżonków z nieruchomości stanowiących przedmiot ich współwłasności łącznej oraz użyczała część z tych nieruchomości ich małoletniej córce. Umowa ta nie pozbawiała skarżącego i jego żony współwłasności nieruchomości, a ponadto nie obowiązywała w dniu złożenia wniosku przez skarżącego, co trafnie zauważył organ odwoławczy. Wobec błędnej interpretacji przez skarżącego § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., za niezasadne uznał Sąd pierwszej instancji zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej zwanej: k.p.a.) przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie posiadania przez skarżącego działek rolnych oraz art. 80 k.p.a. przez pominięcie oświadczenia skarżącego co do posiadania przez niego określonych działek, bowiem oświadczenie to nie zostało pominięte, lecz ocenione zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu pierwszej instancji niezrozumiały okazał się zarzut naruszenia art. 110 k.p.a. przez nieuwzględnienie mocy obowiązującej decyzji o wpisie żony skarżącego do ewidencji producentów. Nadanie statusu producenta rolnego nie stanowi czynności orzeczniczej, której wyrazem jest decyzja administracyjna, lecz jest czynnością materialno-techniczną. Dla tego rodzaju czynności przepisy nie przewidują ostateczności i nie stosuje się wobec nich art. 110 k.p.a. Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał natomiast stwierdzenie, że organ naruszył art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. przez brak wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu i pominięcie niektórych zarzutów. W ocenie Sądu naruszenie to nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i nie stanowi podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W skardze kasacyjnej T. G. zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi T. G. zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. polegającą na uznaniu, iż dla uzyskania płatności niskotowarowej, producent musi prowadzić działalność rolniczą na wszystkich gruntach będących przedmiotem jego własności (współwłasności) i nieruchomości te tworzą jego gospodarstwo rolne; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie posiadania przez skarżącego działek rolnych oraz załatwienie tej sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącego, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, - art. 11 k.p.a. poprzez niewyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, - art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustosunkowanie się do zebranych w toku postępowania dowodów, w szczególności oświadczenia skarżącego co do posiadania przez niego określonych działek rolnych, - art. 110 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie decyzji o wpisie B. G. do ewidencji producentów rolnych - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że warunek ustanowiony w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. odnosi się wyłącznie do wykazania przez producenta rolnego, że na wszystkich gruntach wykazanych we wniosku, które w dniu złożenia tego wniosku wchodziły w skład jego gospodarstwa rolnego, prowadził działalność rolniczą, o jakiej mowa w pkt 2 tego przepisu. Z literalnego brzmienia tego przepisu nie można natomiast wyprowadzić wniosku, że producent ma się wykazać prowadzeniem działalności na wszystkich gruntach będących przedmiotem jego własności (współwłasności) oraz że posiadanie musi dotyczyć wszystkich gruntów będących przedmiotem współwłasności producenta rolnego i jego małżonka. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, o tym, co tworzy gospodarstwo rolne nie przesądza jedynie element prawa własności. Producent rolny może bowiem prowadzić działalność rolniczą jedynie na części gruntów, stanowiących przedmiot współwłasności z małżonką i tylko te wydzielone grunty mogą być w jego posiadaniu i tylko one tworzyć będą wówczas jego gospodarstwo rolne. Przepisy ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów kładą nacisk na sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego, a nie na prawo własności. Producent rolny może prowadzić gospodarstwo rolne np. na nieruchomościach w ogóle nie stanowiących jego własności (np. wydzierżawionych lub użyczonych) – ważne, aby faktycznie na nich prowadził działalność rolniczą, czyli je posiadał. Wbrew zatem poglądowi Sądu pierwszej instancji, gospodarstwo rolne producenta rolnego nie tworzą wszystkie nieruchomości będące przedmiotem współwłasności (jego i małżonka), lecz tylko te nieruchomości, które ten producent rolny faktycznie użytkuje (posiada), czyli na których prowadzi działalność rolniczą. Fakt nieprowadzenia przez producenta rolnego działalności rolniczej na niektórych nieruchomościach będących jego współwłasnością oznacza jedynie, że nieruchomości te nie wchodzą w skład gospodarstwa rolnego bowiem nie tworzą z nim zorganizowanej całości. Natomiast wykładnia przyjęta przez Sąd prowadziłaby do tego, że płatność nie przysługiwałaby także rolnikowi, który np. nie uprawia niektórych gruntów, bo są one ugorowane z przyczyn ekonomicznych, bądź są one użytkowane na prawie dożywocia przez jego rodziców, albo nie uprawia np. działki rolnej otrzymanej w spadku przez małżonka, ale położonej na drugim końcu Polski. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organy administracji dopuściły się ponadto naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Polegały one m.in. na błędnym przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, nieinformowaniu strony w trakcie postępowania, które okoliczności sprawy budzą dalsze wątpliwości organu i wymagają dodatkowego udokumentowania lub udowodnienia, zaniechaniu rozpatrzenia dowodów (zwłaszcza umowy użyczenia). Powyższe naruszenia naruszają zaufanie do organu i przeczą zasadzie legalizmu. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., a których zaistnienie implikowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego. Analizując z kolei skargę kasacyjną w aspekcie podniesionych w niej zarzutów zwrócić trzeba uwagę, iż nawiązują one do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (ust. 2). To z kolei, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., nakazuje w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez WSA we W. przepisów postępowania, a dopiero następnie (w razie stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. W związku z powyższym, odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, zauważyć trzeba, iż T. G. wytyka wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu po pierwsze, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu" (jak należy przypuszczać, chodzi tu o skargę), po drugie zaś, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy szczegółowo wymienionych przez skarżącego przepisów k.p.a. Na tle zatem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (przepis ten określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego) wskazać trzeba, iż nie został on w skardze kasacyjnej szerzej omówiony, zaś autor środka odwoławczego - jak wspomniano - dostrzega uchybienie w tym zakresie w nieodniesieniu się przez WSA we W. do wszystkich zarzutów "odwołania" (w istocie skargi). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednakże, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w sposób jasny wyłożył jak postrzega i ocenia okoliczności faktyczne sprawy, przeprowadził szczegółową analizę przepisów prawa materialnego mających w niej zastosowanie oraz dokonał ich subsumcji z przyjętym stanem faktycznym. Zauważyć należy, iż NSA w obecnym składzie prezentuje pogląd, iż uzasadnienie orzeczenia musi tworzyć logiczną całość rozumianą w ten sposób, iż z wywodu sądu wynikać musi to, jak konkretnie ocenił daną sprawę oraz jakimi przesłankami się w procesie tej oceny kierował. Innymi słowy, choć możliwe, to jednak nie jest konieczne, odnoszenie się przez sąd administracyjny, niejako krok po kroku, do każdego ze sformułowanych w skardze zarzutów, jeżeli z treści uzasadnienia w sposób jasny wynika jakie jest stanowisko sądu w danej kwestii, istotnej w sprawie (np. problem własności i jednoczesnego posiadania działek zadeklarowanych we wniosku). W tego rodzaju sytuacji nie ma więc potrzeby, aby sąd odnosił się szczegółowo do każdego zarzutu, jeżeli z jednoznacznie przyjętego stanowiska wynika, iż inny pogląd na sprawę nie mógł być i nie został w ogóle przez ten sąd zaakceptowany. Reasumując, jeżeli sąd administracyjny zdecydowanie i konkretnie ocenił stan faktyczny sprawy i ocenę tę wyczerpująco uzasadnił, to nie ma bezwzględnej konieczności, by tylko ze względów formalnych odnosił się szczegółowo do wszystkich odmiennych twierdzeń strony w tym zakresie. Niezasadny okazał sie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wbrew istniejącym w sprawie uchybieniom przepisów k.p.a., jakich miał się dopuścić organ odwoławczy. Zajmując stanowisko co do drugiej części omawianego zarzutu, tj. tej, która odnosi się do naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., NSA zauważa, iż autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wskazał, jakie przyczyny nieważności decyzji administracyjnej, określone w art. 156 k.p.a., wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. W tej części zarzut ów nie może więc zostać poddany ocenie instancyjnej. Niezasadny jest także zrzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., postawiony w związku z uchybieniem przez organy administracyjne treści art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Przypomnieć wypada, iż uchybienie w tym zakresie miało polegać na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy (co do posiadania przez skarżącego działek rolnych), załatwienia sprawy w sposób sprzeczny z jego słusznym interesem oraz niewyczerpujące ustosunkowanie się do zebranych w toku postępowania dowodów (w szczególności oświadczenia skarżącego, co do posiadania określonych działek rolnych). W związku z powyższym NSA wskazuje, że zarzut ten pomija fakt, iż WSA oceniając działania organów przyjął, dokonując wykładni przepisów prawa materialnego, że stan posiadania działek rolnych przez T. G. powinien być zgodny ze stanem przysługującego mu prawa własności. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji zakwestionował, w ślad za organami, okoliczność niewykazania przez skarżącego we wniosku wszystkich działek (jako posiadanych), do których przysługiwało mu wyłączne prawo własności, bądź których był współwłaścicielem (na zasadach współwłasności małżeńskiej). Tym samym podkreślić należy, że postawiony zarzut bazuje w istocie na wadliwej wykładni prawa materialnego, a konkretnie § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., o czym wyraźnie mówił Sąd pierwszej instancji (por. uzasadnienie str. 16). Oceniając działania WSA we W. trudno jest więc formułować zastrzeżenia, co do "niewyjaśnienia kwestii posiadania" i "oceny dowodów", skoro Sąd ten wyraźnie wskazał, iż wadliwość wniosku skarżącego polega na nieujęciu w nim, jako posiadanych, wszystkich działek, do których przysługiwało mu wyłączne prawo własności bądź prawo współwłasności małżeńskiej, a ta okoliczność w sposób bezsprzeczny została w sprawie udowodniona. Odnośnie zaś do nieuwzględnienia "słusznego interesu skarżącego" zauważyć należy, iż pojęcie to nie może być widziane tylko i wyłącznie przez pryzmat niejako automatycznego "uprawnienia" skarżącego do załatwienia złożonego wniosku zgodnie z zawartym w nim żądaniem. To właśnie z zasady zawartej w art. 7 k.p.a. wynika, iż organ powinien stać na straży praworządności i dokładnie wyjaśnić stan sprawy, a zatem w procesie oceny sprawy również uwzględnić te okoliczności i te działania strony, które są wadliwe pod względem znajdujących zastosowanie przepisów prawa. Jako niezasadny potraktowano również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., mający zdaniem skarżącego polegać na przeprowadzeniu postępowania przez organy w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż zarzut ten wywodzony jest w istocie z faktu naruszenia innych przepisów k.p.a. tj. wspomnianych art. 7, 77 i 80. Skoro jednak zarzucone naruszenie powyższych przepisów uznano za chybione, to w konsekwencji niezasadne jest także powoływanie się na naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 8 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, iż o naruszeniu zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli nie można mówić jedynie na podstawie niewłaściwego - zdaniem strony skarżącej - zastosowania w istocie przepisów prawa materialnego. Za nieuzasadniony NSA uznaje także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art.11 i art. 107 § 3 k.p.a., polegający na nieodniesieniu się przez organ drugiej instancji do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. NSA przede wszystkim zauważa, iż WSA we W. zwrócił uwagę na uchybienia organu w tym zakresie, jednakże wobec prawidłowości przyjętej przez organy obu instancji wykładni przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji prawidłowości odmownego załatwienia sprawy, uchybienia te nie mogły zostać uznane za mające wpływ na jej ostateczny wynik. NSA w pełni podziela powyższy pogląd. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 110 k.p.a., które miało polegać na nieuwzględnieniu decyzji o wpisie B. G. (małżonki skarżącego), do ewidencji producentów rolnych, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż jest on chybiony. Zgodnie z treścią art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Sens tego przepisu polega na zagwarantowaniu stronie (zapewnieniu jej), iż organ administracyjny, po doręczeniu wydanej uprzednio decyzji lub jej ogłoszeniu, nie może jej samowolnie i bez wiedzy stron zmienić, czy też uchylać i zastępować innym rozstrzygnięciem. Jak słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie sygnalizowany przez skarżącego wpis do ewidencji producentów rolnych (w rozumieniu art. 11 ustawy o systemie ewidencji producentów), nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a tzw. czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa takiego wpisu (art. 13 ust. 1 wspomnianej ustawy) następuje w drodze decyzji administracyjnej. Już zatem z tej przyczyny nie może być mowy o zastosowaniu przez organ przepisu art. 110 k.p.a. w formie, jakiej żąda tego skarżący. Niezależnie jednak od powyższego NSA zwraca uwagę, iż istota stanowiska skarżącego w omawianym zakresie sprowadza się do przekonania, iż "decyzja" o wpisie jego małżonki do ewidencji producentów wywarła wpływ określony w art. 110 k.p.a. na jego indywidualną sprawę, bowiem poprzez wyodrębnienie w ten sposób dwóch producentów rolnych (skarżącego i jego małżonki), przesądzono jednocześnie o odrębności w posiadaniu przez nich konkretnych gruntów. NSA zauważa jednak, iż na tle niniejszej sprawy, wobec przyjętej wykładni prawa materialnego i związanej z nią kwestii własności i posiadania działek rolnych (o czym szerzej w omówieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego), o wpływie takim w ogóle nie może być mowy. Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazującego na błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 3 (lit a - przyp. NSA) rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. poprzez uznanie, iż dla uzyskania płatności niskotowarowej, producent musi prowadzić działalność rolniczą na wszystkich gruntach będących przedmiotem jego własności (współwłasności), zaś nieruchomości te tworzą jego gospodarstwo rolne, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne w pierwszej kolejności przybliżenie celów, dla których wdrożono m.in. program wsparcia gospodarstw niskotowarowych. Cele te możliwe są do zrekonstruowania na podstawie przepisów ustanowionych na szczeblu Wspólnoty Europejskiej [rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia - Dz. Urz. UE L 160 s. 80 i nast. - Polskie wydanie specjalne Rozdział 3, Tom 25 P. 391-413 oraz rozporządzenie Komisji (WE) 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/99 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) - Dz. Urz. UE L 74 s. 1 i nast. - Polskie wydanie specjalne Rozdział 3, Tom 35 P. 269-302] oraz wydanych w ich "wykonaniu" aktów prawa krajowego (ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a także rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r.). Stosownie do pkt 6, 7, 17 i 18 preambuły rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 oraz zgodnie z Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, ogłoszonym jako załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M. P. Nr 56, poz. 958; dalej: Plan, PROW 2004-2006), zaakceptowanym przez Komisję Europejską w decyzji C(2004) 3373 z dnia 6 września 2004 r., wsparcie gospodarstw niskotowarowych w nowoprzyjętych w 2004 r. państwach członkowskich UE miało na celu zwiększenie ich konkurencyjności, dostosowanie do nowych realiów i ewolucji rynków, wreszcie wsparcie i w późniejszym czasie wyodrębnienie jedynie tych z nich, które będą docelowo otrzymywały pomoc z Unii Europejskiej. Program ten przewidziany przy tym został jako pomoc przygotowawcza i przejściowa (czasowa). Inaczej mówiąc, omawiana forma wsparcia rolnictwa miała być rodzajem "pakietu startowego" dla tych wszystkich gospodarstw niskotowarowych, które w przyszłości mają szansę funkcjonować na zasadach wolnorynkowych. Ostrożnie można więc stwierdzić, iż z sensu przytoczonych motywów wdrożenia tego programu wynikało, iż miał on w zasadzie przysługiwać tym podmiotom uczestniczącym w obrocie wolnorynkowym, które cechowała słaba sytuacja ekonomiczna, lub które działały w niekorzystnych warunkach, bądź w "niszowych" dziedzinach produkcji rolnej. Przyznana pomoc miała więc stymulować rozwój i przyszłą konkurencyjność tego rodzaju gospodarstw na rynku rolnym. W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, iż osoba ubiegająca się o wsparcie dla gospodarstwa niskotowarowego, które z założenia przysługuje dla gospodarstw najsłabszych lub działających w niekorzystnych warunkach, powinna przedstawić organom administracyjnym swoją całkowitą sytuację materialną (w zakresie stosunków własnościowych działek rolnych), tak aby możliwa była ocena jej wniosku pod kątem kryteriów przyznawania tego rodzaju pomocy. W konsekwencji, jeżeli ubiegający się o pomoc podmiot jest właścicielem/współwłaścicielem określonych działek (gruntów rolnych), to z zasady powinien czynić starania, aby na wszystkich tych działkach prowadzić działalność rolniczą. Jeżeli tego nie czyni w sposób zamierzony tj. doprowadza do sytuacji rozdrobnienia gospodarstwa poprzez sztuczny podział nieruchomości rolnych, których jest właścicielem/współwłaścicielem, pomiędzy siebie i innych współwłaścicieli, a w wyniku tego podziału jego gospodarstwo zostaje ograniczone jedynie do posiadania określonych działek, to w takich przypadkach pomoc nie będzie mu przysługiwała. Byłoby to bowiem oczywiście sprzeczne z celami gospodarki rolnej wynikającymi z powołanych aktów wspólnotowych. Na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, NSA podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, co do konieczności przedstawienia przez skarżącego we wniosku, jako posiadanych, wszystkich działek, do których przysługiwało mu prawo własności (na zasadach własności wyłącznej bądź współwłasności). Powyżej przedstawionemu rozumieniu zastosowanego przez organy przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., nie stoi przy tym na przeszkodzie postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2009 r. (sygn. akt U 6/07), bowiem stan faktyczny sprawy T. G. przemawia właśnie za uwzględnieniem w procesie badania jego wniosku wszystkich działek gruntu stanowiących przedmiot jego współwłasności małżeńskiej, bez względu na przedstawiane argumenty o ich podziale do używania. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.