I SA/Wa 2090/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Minister Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], która zgodnie z odpisem świadectwa wydanym przez Sąd Okręgowy w W. Wydział Hipoteczny w dniu [...] maja 1946 r. za Nr [...] stanowiła własność A.[...] B. [...], objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.u. Nr 14, poz. 130). Organ wskazał, że jak wynika z protokołu oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków, instalacji i urządzeń sporządzonego w dniu [...] czerwca 1947 r., na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek murowany, [...].. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Zarządu Miejskiego w W. Wydziału Inspekcji Budowlanej z dnia [...] czerwca 1946 r. wynika, że wskutek działań wojennych wartość lokalu [...] oznaczonego nr [...] znajdującego się na parterze budynku położonego na opisanej wyżej nieruchomości wynosiła 35% jego wartości przedwojennej, zaś wartość użytkowa – zero procent wartości przedwojennej . Natomiast ze sprawozdania Wydziału Inspekcji Budowlanej Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1951 r. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości realizowana jest budowa [...]. Organ nadzoru stwierdził, że obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], będących własnością Skarbu Państwa, przy czym działka nr [...] pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu [...] w W., a działka nr [...] stanowi [...]. W dniu [...] grudnia 1947 r. do Zarządu [...] w W. wpłynął wniosek adw. W. C. występującego w imieniu L. C. o przyznanie właścicielowi nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] prawa własności czasowej gruntu w/w nieruchomości. W dniu [...] kwietnia 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym nr [...] odmówiło L. C. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip.[...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo publiczne. Korzystanie zaś z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z tak określonym przeznaczeniem nieruchomości. Od powyższego orzeczenia odwołanie nie zostało złożone. W dniu [...] października 1995 r. do byłego Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wpłynęło pismo A. B. – byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości – w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1952 r., jako sprzecznego z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1952 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. i podzielił stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu, zgodnie z którym zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje jakoby postępowanie organu dekretowego, zakończone badanym orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1952 r., obarczone było wadą określoną w art. 156 §1 kpa uzasadniającą wyeliminowanie tego orzeczenia z obrotu prawnego. Ponadto organ centralny podkreślił, że w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia administracyjnego przedmiotowa nieruchomość ozn. nr hip. [...] objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższy plan przewidywał m.in. dla badanej nieruchomości przeznaczenie pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, pod budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz na drogi i linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. A. B. zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] października 2001 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] czerwca 2003 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa rzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r. W uzasadnieniu wskazano, że według oświadczenia pełnomocnika skarżącego na przedmiotowej nieruchomości znajdują się obecnie [...], organ naczelny zaś nie wyjaśnił tej kwestii w swoim rozstrzygnięciu. Ponadto Sąd Administracyjny podniósł, iż według powoływanego planu zagospodarowania przestrzennego opisana nieruchomość przewidziana była zarówno pod budownictwo społeczne, jak i pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko jedno z tych przeznaczeń nie dawało się pogodzić z dalszym korzystaniem przez byłego właściciela z gruntu w/w nieruchomości, czego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący. Rozpatrując ponownie sprawę rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz mając na uwadze prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2003 r., sygn. akt [...] Minister Budownictwa stwierdził, że kwestionowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1952 r. wydane zostało na podstawie przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 tego dekretu "dotychczasowy właściciel, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i w użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną". Organ nadzoru podkreślił, że art. 7 ust. 1 zawiera zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy bądź prawa zabudowy. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie żadnych wątpliwości ani możliwości swobodnej interpretacji powyższego przepisu. Organ nadzoru wskazał, iż w dniu [...] grudnia 1947 r. tj. w dniu złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [... ] były właściciel przedmiotowej nieruchomości – A. B. żył i według oświadczenia jego [...] pozostawał [...]. Powyższe – zdaniem organu – wskazuje, że L. C., w imieniu której działał adw. C. nie mogła być następcą prawnym A. B. uprawnionym do złożenia wniosku dekretowego. W aktach sprawy brak również dokumentu pozwalającego uznać L. C. za użytkownika przedmiotowego gruntu w rozumieniu powołanego wyżej art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Minister Budownictwa podniósł, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak pełnomocnictwa udzielonego L. C. przez A. B. bądź jakiegokolwiek innego dokumentu wskazującego na jej uprawnienie do reprezentowania interesów A. B. dotyczących nieruchomości [...] ozn. nr hip. [...]. W toku prowadzonych dotychczas postępowań administracyjnych mających za przedmiot opisaną nieruchomość [...] również wnioskodawca nie przedłożył takiego dokumentu. Powyższe ustalenia – zdaniem organu nadzoru – wskazują, że z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej wystąpiła w przedmiotowej sprawie osoba nieuprawniona. Nie została więc spełniona podstawowa przesłanka przewidziana w przepisach dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy konieczna do ewentualnego pozytywnego rozpatrzenia podania byłego właściciela. Minister Budownictwa uznał, że jest to okoliczność wystarczająca do wydania przez organ dekretowy orzeczenia o odmowie przyznania żądanego prawa. Zdaniem organu nadzoru rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 1952 r. jest słuszne, chociaż Prezydium Rady Narodowej podało wadliwe motywy rozstrzygnięcia, co jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie było możliwości wydania decyzji pozytywnej dla strony. Odnosząc się do wytycznych wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nadzoru wskazał, że ustalenia co do obecnego zagospodarowania terenu nie mają znaczenia dla treści podjętych przez organ rozstrzygnięć, bowiem rozpatrując niniejszą sprawę organ nadzoru obowiązany był odnieść się do stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia1952 r. Minister Budownictwa podkreślił, że w dacie orzekania przez organ dekretowy obowiązywał dla przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...] Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...] uchwalony przez byłą Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu [...] maja 1948 r. [...], który obejmował swoim zasięgiem większy obszar oznaczony na odrysie w/w planu, wykonanym przez uprawnionego geodetę, kolorem [...]. Organ wskazał, że z notatki sporządzonej przez tegoż geodetę w dniu [...] września 2007 r. wynika, iż dla całego obszaru objętego w/w planem wykazano tylko jedno przeznaczenie terenu określone jako: "tereny przeznaczone pod budynki użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi". Na powyższym planie brak linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Jedyną linię rozgraniczającą stanowi granica obszaru objętego w/w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Minister Budownictwa stwierdził, że nie można zgodzić się z zarzutem Sądu Administracyjnego, iż zgromadzone w sprawie akta administracyjne wprowadzają wątpliwości co do przeznaczenia nieruchomości położonej przy ul. [...]. Uchwalony dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego nie określał bowiem precyzyjnie tylko jednego, konkretnego celu, dla realizacji którego miała służyć nieruchomość. Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotową nieruchomość przeznaczono na cele użyteczności publicznej i cel ten jest realizowany do dziś. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. B. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że oparcie orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1952 r. na opracowanym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiło rażące naruszenie prawa i sama ta okoliczność powinna zmusić organ do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1952 r. Ponadto orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1952 r. stanowi o odmowie przyznania prawa własności czasowej "dot. właść. ob. L. C.", gdy tymczasem ze względu na konstrukcję art. 7 ust. 1 w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. [...] skarżącego przez ustanowionego przez siebie pełnomocnika, adw. C., wnosiła o przyznanie prawa własności czasowej nie samej sobie, ale skarżącemu. W ocenie skarżącego skierowanie orzeczenia administracyjnego do L. C., zamiast do skarżącego, było rozstrzygnięciem o czym innym niż tego żądał wniosek o ustanowienie własności czasowej i stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący wskazał, że L. C. składając wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej działała – zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy – w interesie właściciela nieruchomości – A. B. Zdaniem skarżącego przepis ten nadawał kompetencję do skutecznego złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej nie tylko dotychczasowemu właścicielowi gruntu, ale także "osobom jego prawa reprezentującym". Do takich osób należała [...] L. C., wprowadzona w posiadanie przedmiotowego gruntu na mocy postanowienia Sądu Grodzkiego. Skarżący podniósł, że gdyby sąd nie uznał, że przywrócenie posiadania przedmiotowego gruntu nie upoważniało L. C. do skutecznego złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, to uznać należy, że mogła ona złożyć taki wniosek na podstawie art. 18 dekretu z dnia 8 marca 1946 r,. o majątkach opuszczonych i poniemieckich jako zarządca i użytkownik nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z treścią art. 134 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr `153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna. Organ administracji prowadząc postępowanie nadzorcze obowiązany jest zbadać wszystkie podstawy nieważności określone w art. 156 §1 kpa, w tym także z pkt 4 tego przepisu, tj. czy decyzja została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie. Tymczasem ta okoliczność nie była przedmiotem rozważań organu nadzoru. Wymaga podkreślenia, że wprawdzie wniosek dekretowy złożyła L. C. – [...] jednakże wyraźnie wskazała w tym wniosku, że właścicielem nieruchomości był A. B. oraz wniosła o przyznanie prawa własności czasowej na rzecz właściciela, którego [...]. Organ nadzoru odnosząc się do podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) uznał, że L. C. nie była osobą uprawnioną do wystąpienia z takim wnioskiem, wobec czego stwierdził, iż chociaż orzeczenie administracyjne zawiera wadliwe uzasadnienie, to jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Jednakże uszło uwadze organu, że odrębną kwestią jest ustalenie kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku, od kręgu osób będących adresatami orzeczenia administracyjnego rozstrzygającego w przedmiocie wniosku. Z wniosku dekretowego – jak to wyżej wskazano- w sposób nie budzący wątpliwości wynikało, że L. C. wniosła o ustanowienie prawa na rzecz [...] – byłego właściciela nieruchomości. Zatem obowiązkiem organu nadzoru było zbadanie, czy wydanie orzeczenia administracyjnego, w którym organ stwierdził, że odmawia dotychczasowemu właścicielowi – L. C. – prawa własności czasowej, jest rozstrzygnięciem skierowanym do strony tego postępowania, a więc czy uczynienie adresatem decyzji L. C., nie narusza przepisu art. 156 §1 pkt 4 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu. Zważyć bowiem należy, że z brzmienia art. 7 ust. 1 dekretu wynika, że chodzi o ustanowienie prawa na rzecz byłego właściciela, a nie osoby składającej wniosek chyba, że jest ona jednocześnie właścicielem, podczas gdy L. C. nie twierdziła, że jest właścicielką nieruchomości, jak również nie wnosiła o ustanowienie prawa własności czasowej na swoją rzecz. Jak słusznie wskazał organ nadzoru w dacie wydania orzeczenia administracyjnego właściciel żył, wobec tego uczynienie adresatem [...] właściciela, wymaga wyprowadzenia z tego faktu właściwych konsekwencji prawnych. Wymaga zwrócenia uwagi, że bez względu na to, czy z wnioskiem dekretowym występuje osoba uprawniona bądź nieuprawniona do złożenia wniosku, to ewentualne rozstrzygnięcie nie może dotyczyć innej osoby niż właściciel. Niezależnie od powyższych kwestii wskazać należy, że organ nadzoru rozpoznając sprawę ponownie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2003 r.,odnosząc się do wytycznych zawartych w tym wyroku w zakresie planu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia administracyjnego, oparł się na szkicu i notatce geodety z dnia [...] września 2007 r. Organ nie dokonał jednakże żadnej analizy tego dokumentu. Nie dostrzegł, że nie wskazuje on, na podstawie jakich dowodów został sporządzony, z jakich nowych materiałów źródłowych zgromadzonych po wydaniu wyroku przez NSA korzystał geodeta, na podstawie, jakich dowodów sformułował pogląd zawarty w swoim piśmie. Również organ nie dokonał takiej analizy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czym naruszył przepis art. 7, 77 §1, 80, 107 §3 kpa. Podkreślić należy, że pomimo iż w postępowaniu nadzorczym bada się przesłanki, o których mowa w art. 156 §1 kpa, to w postępowaniu tym obowiązują ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym normujące gromadzenie i ocenę dowodów. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.a) i c) oraz 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowania z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia, a w wypadku ustalenia, że orzeczenie wydane w postępowaniu zwykłym zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, organ rozważy również czy nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 157 §2 kpa.