II SA/Wa 71/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi V. R. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – oddala skargę – Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), [...] V. R. – Naczelnik Wydziału [...] w P. Centralnego Biura Śledczego KGP – została z dniem 15 kwietnia 2007 r. zwolniona z zajmowanego stanowiska i z dniem 16 kwietnia 2007 r. mianowana na równorzędne stanowisko naczelnika wydziału w [...]. Rozkazowi temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu wskazano, że niniejszy rozkaz jest realizacją wniosku personalnego dyrektora Centralnego Biura Śledczego, uzasadnionego koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji. Jednocześnie w rozkazie wskazano, że policjant przechodzi na zaopatrzenie finansowe Komendy Głównej Policji. Następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. Komendant Główny Policji delegował V. R. z dniem 16 kwietnia 2007r. na okres 6 miesięcy do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w P. W rozkazie tym Komendant Główny Policji wskazał, że zakres obowiązków służbowych określi Komendant Wojewódzki Policji w P. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2007 r., wydanym na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37a pkt. 1 i art. 121 ust. 1 wymienionej ustawy Komendant Główny Policji zwolnił V. R. z dniem 30 września 2007 r. z zajmowanego stanowiska i z dniem 1 października 2007 r. przeniósł do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. W rozkazie tym organ przypomniał, że w mocy pozostaje rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r. dotyczący delegowania V. R. do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w P. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 36 ust. i 1 i 3 pow. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przedłużył V. R., pozostającej w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, okres delegowania do 12 miesięcy. Następnie Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2007 r., wydanym na podstawie art. 37 w związku z art. 45 ust. 3 pow. ustawy o Policji, powierzył z dniem 16 października 2007 r. V. R., będącej naczelnikiem Wydziału [...], pozostającej w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, delegowanej do KWP w P. pełnienie obowiązków służbowych eksperta Sekcji [...] KWP w P. Od powyższego rozkazu V. R., reprezentowana przez adwokata P. S, odwołała się zarzucając mu naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 107 § 1 oraz art. 37 ustawy o Policji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 kpa Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność odwołania. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że rozkaz personalny Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. nr [...] nie stanowi decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z § 18 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby, zaś do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1 w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Komendant Główny Policji uznał, że powierzenie policjantowi obowiązków na danym stanowisku i zwolnienie go z tychże jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej policjanta. Do takich aktów nie mają zastosowania przepisy kpa, nie są one więc decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 kpa, od których w trybie przepisów tego Kodeksu przysługuje odwołanie do wyższej instancji. Postanowienie to V. R., reprezentowana przez adwokata P. S., uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o jego uchylenie zarzuciła mu naruszenie art. 134 kpa, polegające na stwierdzeniu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu skargi adwokat P. S., powołując się na Komentarz do ustawy o Policji W. Kotowskiego i orzeczenie NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. sygnatura akt II SA 2591/01 wskazał, że przepis art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w żadnym stopniu nie wyłączają drogi administracyjnoprawnej w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego dla roszczeń finansowych ze stosunku służbowego i nie pozostawiają takiej drogi tylko dla ściśle wyspecyfikowanych kategorii spraw ze stosunku służbowego dla których expressis verbis przewidziana jest forma decyzji administracyjnej w tym przepisie. Dlatego też, zdaniem pełnomocnika skarżącej pomimo niewskazania w art. 37 ustawy o Policji możliwości wniesienia odwołania od decyzji powierzającej obowiązki służbowe możliwość wniesienia takiego środka prawnego istnieje. Wskazał również, że powierzenie V. R. pełnienia obowiązków eksperta jest niezgodne zarówno z interesem Policji, jak i samej skarżącej. Skoro bowiem zajmuje ona stanowisko naczelnika wydziału to zasadnym jest powierzenie jej wykonywania właśnie takich obowiązków. W skardze do Sądu pełnomocnik skarżącej wniósł również o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w potrójnej wysokości. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi i ponowił argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpatrując skargę V. R. pod tym kątem, Sąd uznał, że jej skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zagadnienie procesowe jakim jest niedopuszczalność wniesienia odwołania od rozkazu Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. nr [...] z dnia [...] października 2007 r., co w konsekwencji oznacza, że dokonywana przez Sąd ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Stąd podnoszone w skardze kwestie dotyczące istoty sprawy, na tym etapie postępowania, nie mogą być brane pod uwagę. Wyjaśnić należy, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest zobowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Przy czym dopuszczalność odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa procesowego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy musi być przewidziany przez ustawę, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie oraz 4) musi być wniesiony przez uprawnioną osobę. Mając powyższe na względzie wskazać należy na treść art. 127 § 1 kpa, zgodnie z którym stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to, że na gruncie kpa odwołanie służy jedynie od decyzji. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 kpa. Stosownie do art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, że decyzja stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych ( J. Borkowski, B. Adamiak, KPA, Komentarz, wyd. 9, Warszawa 2008, str. 473). Należy dodatkowo podkreślić, iż administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych: decyzji czy postanowień. Szereg doniosłych prawnie spraw jednostki jest załatwianych przez podejmowanie czynności materialno technicznych. W innych natomiast dziedzinach administracja publiczna dokonuje w sprawach indywidualnych czynności cywilno – prawnych, składając oświadczenia woli. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. A zatem rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić po wydaniu decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji i po wniesieniu odwołania od tej decyzji. Wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał decyzji administracyjnej. Za taką nie może być bowiem uznany rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] października 2007 r. przez Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., którym to rozkazem organ powierzył z dniem [...] października 2007 r. V. R., będącej naczelnikiem Wydziału [...], pozostającej w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, delegowanej do KWP w P. pełnienie obowiązków służbowych eksperta Sekcji [...] KWP w P.. Rozkaz ten wydany został na podstawie art. 37 pow. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Zgodnie zaś z § 18 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby albo o zwolnieniu ze służby, zaś do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1 w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem powierzenie obowiązków na danym stanowisku i zwolnienie go z tych obowiązków jest jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej. Wskazać należy, że powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym jest czasowe zaś o długości okresu powierzenia obowiązków służbowych decydują przełożeni właściwi w sprawach osobowych, po uwzględnieniu istniejących potrzeb służbowych. Stanowisko, na którym powierzane są obowiązki może stać się po zakończeniu okresu powierzenia stanowiskiem docelowym, może poprzedzać mianowanie funkcjonariusza na to stanowisko. Celem powierzenia obowiązków służbowych może być sprawdzenie przydatności funkcjonariusza do wykonywania określonego rodzaju zadań przypisanych do tego konkretnego stanowiska. Ponadto powierzenie obowiązków może także obejmować okres krótszy niż 12 miesięcy, w zależności od potrzeb i oceny przydatności funkcjonariusza na tym stanowisku. Powierzenie obowiązków może ustać bądź z upływem czasu, na który je wyznaczono, bądź przed tym terminem, w sytuacji gdy właściwi przełożeni uznają za niecelowe jego kontynuowanie. Wchodzi tutaj w grę uznanie przez właściwych przełożonych osiągnięcia celów leżących u podstaw wcześniejszej decyzji, czy też uznanie braku predyspozycji funkcjonariusza do dalszego wykonywania zadań na stanowisku, na którym powierzono mu obowiązki. Ponadto wskazać należy, ze instytucja powierzenia obowiązków służbowych jest decyzją całkowicie uznaniową. Uznanie to pozostawione jest właściwym przełożonym. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W tych ramach Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań służbowych. Stąd też posiada uprawnienie do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach organizacyjnych, a w tym o powierzaniu obowiązków służbowych podległym funkcjonariuszom. Przełożony ten ocenia potrzeby organizacyjne danych jednostek, w tym także ich potrzeby personalne. Reasumując stwierdzić należy, że rozkaz personalny o powierzeniu obowiązków służbowych V. R., wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa, od której w trybie przepisów kpa przysługuje odwołanie do wyższej instancji. Zatem skoro brak jest normy prawa pozytywnego rozkaz personalny z dnia [...] października 2007 r. nie może być uznany za decyzję administracyjną. W konsekwencji "odwołanie" skarżącej z dnia 24 października 2007 r. skierowane do Komendanta Głównego Policji nie mogło być potraktowane jako odwołanie. Brak było więc podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Do takich aktów nie mają zastosowania przepisy kpa, nie są one wić decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 kpa, od których w trybie przepisów tego Kodeksu przysługuje odwołanie do wyższej instancji W konsekwencji w świetle powołanego art. 127 § 1 kpa wobec braku decyzji administracyjnej wniesienie odwołania jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Słusznie organ stwierdził, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych bądź podmiotowych. Zasadnie przyjęto, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji. Jak wynika z powyższego brak jest przedmiotu zaskarżenia bowiem rozkaz o powierzeniu skarżącej obowiązków z dnia [...] października 2007 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Stąd odwołanie od tego rozkazu jest niedopuszczalne. Ponadto stwierdzić też trzeba, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP i zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa wynika, iż nie można domniemywać stosowania formy działania jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 kpa lecz podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, które w tej materii takiej podstawy nie stworzyły. A zatem skoro kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów stanowiących jego podstawę prawną dlatego, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.