II OSK 227/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant A. K. po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady do Spraw Uchodźców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 2038/05 w sprawie ze skargi G.G. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy i stwierdzenia braku przesłanek do udzielenia zgody na pobyt tolerowany 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i oddala skargę na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w tej części, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.G. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] maja 2005 r. w części dotyczącej odmowy nadania statusu uchodźcy oraz uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim odmówiono udzielenia zgody na pobyt tolerowany oraz nakazano cudzoziemcowi opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. skarżący, obywatel [...], wystąpił z wnioskiem o nadanie mu statusu uchodźcy w Polsce. Cudzoziemiec wyjechał z kraju pochodzenia ([...]) obawiając się konsekwencji wynikających z [...]. W sprawie tej oskarżono, a następnie skazano, [...]. Skarżącego zatrzymano jedynie na [...] dni w charakterze świadka, po czym zwolniono. Do wyjazdu strony za granicę przyczyniła się informacja uzyskana od [...], że skarżącemu grozi [...]. Cudzoziemiec przyjechał do Polski legalnie w [...] r., w [...] r. ubiegał się o przyznanie statusu uchodźcy po raz pierwszy. Po otrzymaniu decyzji negatywnej wyjechał z Polski i ubiegał się o azyl w [...] również bezskutecznie. Następnie wrócił do Polski. Organy administracji publicznej odmówiły stronie przyznania statusu uchodźcy z powodu oczywistej bezzasadności wniosku, uznały ponadto, że nie ma podstaw do udzielenia zgody na pobyt tolerowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionował zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym stwierdzenia braku przesłanek do udzielenia skarżącemu zgody na pobyt tolerowany. Na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. Sąd, na wniosek strony, dopuścił dowód z dokumentu prywatnego, tj. listu napisanego, wg oświadczenia strony, przez [...]. W przetłumaczonych zgodnie z wnioskiem skarżącego fragmentach listu, jego autor opisuje [...]. Treść listu miałaby świadczyć, że powrót skarżącego do kraju pochodzenia może spowodować represje, jego powtórne aresztowanie i następnie niesprawiedliwe osądzenie. Sąd uznał, że w świetle treści tego dokumentu należałoby rozważyć, czy po powrocie skarżący nie byłby narażony na tortury lub oskarżony w procesie, który nie byłby procesem rzetelnym. Wobec powyższego stwierdził konieczność wyjaśnienia, czy aresztowanie skarżącego miało miejsce przed, czy po złożeniu przez [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecił ponadto ocenić możliwość udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w dniu 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. 1993 r. Nr 61 poz. 284 i 285 ze zm., dalej: Konwencja praw człowieka), z uwagi na to, że skarżący pozostaje w związku faktycznym, potwierdzonym ślubem religijnym zawartym według [...], z obywatelką polską, z którą ma córkę A. G., urodzoną [...]. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w zakresie dotyczącym zgody na pobyt tolerowany, zaskarżyła Rada do Spraw Uchodźców. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczyły naruszenia: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c.; 2) art. 97 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 234, poz. 1695, dalej: ustawa o ochronie cudzoziemców) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie uznał, że zaistnienie nowych okoliczności po dniu wydania zaskarżonej decyzji, obliguje do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., pomimo tego, że w takiej sytuacji organowi nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Rozpoznając skargę na podstawie akt sprawy (art. 133 § p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może bowiem odnosić do okoliczności zaistniałych po jej wydaniu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. strona podniosła, że w zaskarżonym orzeczeniu nie podjęto próby oceny wiarygodności włączonego do akt sprawy dokumentu prywatnego. Zdaniem strony, przedstawiony dokument nie powinien stanowić podstawy wyrokowania wobec wątpliwości, czy jest to rzeczywiście list [...]. Ponadto pisma osób trzecich zawierające oświadczenia wiedzy odnoszące się do określonych faktów, nie mogą być uznane za dowody (stanowisko takie przyjął Sąd Apelacyjny w Warszawie w orzeczeniu w sprawie VI ACa 477/04). W skardze kasacyjnej zakwestionowano również możliwość bezpośredniego zastosowania art. 8 Konwencji praw człowieka przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na pobyt tolerowany. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione podstawy kasacyjne Rada do Spraw Uchodźców wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie. 1. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. jest uzasadniony. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego wyroku, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określenie "inne naruszenie przepisów postępowania", użyte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie obejmuje tych naruszeń prawa procesowego, które dają podstawę do wznowienia postępowania i stanowią podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie uchylenie przez Sąd w części zaskarżonej decyzji spowodowane było ustaleniem przez Sąd I instancji – po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.- że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności, których ujawnienie mogło przyczynić się do podjęcia odmiennego rozstrzygnięcia w zakwestionowanym przez Sąd zakresie. Nową okoliczność faktyczną stanowiło obciążające skarżącego zeznanie [...]. W rezultacie jedna z przyczyn uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji wiązała się z przesłanką wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Ujawnienie przez stronę nowych dowodów w sprawie lub nowych okoliczności faktycznych stanowi zaś przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i nie powinno być kwalifikowane jako naruszenie przepisów art. 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. 2. Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim kwestionuje się w niej prawidłowość uchylenia zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] maja 2005 r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia braku przesłanek do udzielenia zgody na pobyt tolerowany, jest uzasadniona również z innych względów. Oceniając zasadność odmowy udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt tolerowany Sąd I instancji przyjął bowiem, że organy powinny uwzględnić treść normatywną art. 8 Konwencji praw człowieka. Zdaniem Sądu, okoliczność, iż skarżący prowadzi w Polsce życie rodzinne może wskazywać na niedopuszczalność jego wydalenia w świetle art. 8 ust. 1 Konwencji, gwarantującego ochronę życia rodzinnego, a w konsekwencji wskazywać na potrzebę zastosowania art. 97 ustawy o ochronie cudzoziemców. Stanowisko takie zakwestionowała w skardze kasacyjnej Rada do Spraw Uchodźców podkreślając, że art. 97 ustawy o ochronie cudzoziemców zawiera zamknięty katalog przesłanek udzielenia zgody na pobyt tolerowanych, a wśród nich nie ma przesłanki odnoszącej się do ochrony życia osobistego i rodzinnego cudzoziemca. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 97 ustawy o ochronie cudzoziemców nakazywał udzielenie zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli wydalenie cudzoziemca : 1) mogłoby nastąpić jedynie do kraju, w którym zagrożone byłoby jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego, w którym mógłby zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu lub być zmuszony do pracy lub pozbawiony prawa do rzetelnego procesu sądowego albo być ukarany bez podstawy prawnej w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285, z 1995 r. Nr 36, poz. 175, 176 i 177, z 1998 r. Nr 147, poz. 962 oraz z 2002 r. Nr 127, poz. 1084); 2) jest niewykonalne z przyczyn niezależnych od organu wykonującego decyzję o wydaleniu lub od cudzoziemca; 3) mogłoby nastąpić jedynie do kraju, do którego wydanie cudzoziemca jest niedopuszczalne na podstawie orzeczenia sądu o niedopuszczalności wydania cudzoziemca albo na podstawie rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości o odmowie jego wydania; 4) miałoby nastąpić z innych przyczyn niż zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo bezpieczeństwa i porządku publicznego, a cudzoziemiec jest małżonkiem obywatela polskiego lub cudzoziemca posiadającego zezwolenie na osiedlenie się. Należy zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, że z powyżej regulacji nie da się wywieść prawa cudzoziemca prowadzącego życie rodzinne w Polsce do legalizacji jego pobytu poprzez udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia tej normy prawa materialnego uzasadniała uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej odmowy udzielenia zgody na pobyt tolerowany, a zarazem oddalenie skargi cudzoziemca w tym zakresie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednakże, iż naruszenie art. 8 Konwencji praw człowieka stanowiło uzasadnioną podstawę uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim zaskarżonej decyzji Rady do Spraw Uchodźców, dotyczącego nakazu opuszczenia przez cudzoziemca terytorium Polski. Należy bowiem stwierdzić, że skarżący może podlegać ochronie wynikającej z art. 8 Konwencji praw człowieka zważywszy, że ze związku z obywatelką polską, potwierdzonym ślubem zawartym w [...], ma małoletnie dziecko, nad którym sprawuje opiekę. Utrzymywanie wzajemnego kontaktu między rodzicami i dzieckiem stanowi zaś podstawowy element życia rodzinnego. W takim zaś przypadku przyjmuje się, że krajowe środki ograniczające takie kontakty są równoznaczne z ingerencją w prawo chronione przez art. 8 Konwencji, zaś ingerencja stanowi naruszenie art. 8 Konwencji, chyba że jest zgodna z prawem, realizuje jeden z prawnie uzasadnionych celów wymienionych w art. 8 ust. 2 Konwencji praw człowieka i można ją uważać za konieczną w demokratycznym społeczeństwie. Kwalifikacja wydalenia, jako krajowego środka ingerencji w prawo do życia rodzinnego, nigdy nie była kwestionowana (zob. np. orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 października 2005 r., Keles v. Republika Federalna Niemiec, z 9 października 2003 r., Slivenko v. Łotwa). Rozważenia wymaga natomiast, czy decyzja zobowiązująca cudzoziemca do opuszczenia kraju pobytu również stanowi ingerencję w rozumieniu art. 8 Konwencji Praw Człowieka. Odpowiedź pozytywną na postawione pytanie uzasadniają następujące argumenty. Po pierwsze, na gruncie ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach niektóre z przesłanek zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są tożsame z przesłankami wydalenia (por. art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy). Po drugie, zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, do postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, w części dotyczącej nakazu opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stosuje się przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach dotyczące postępowania w sprawie wydalenia. Odpowiednie stosowanie przepisów, a więc z możliwością uzasadnionych odstępstw, dowodzi, że aczkolwiek zobowiązanie do opuszczenia kraju nie jest tożsame z wydaleniem, to jednak nie tylko cel, dla którego te instytucje zostały ustanowione (tj. doprowadzenie do opuszczenia przez cudzoziemca terytorium Polski), ale i sposób, w jaki cel ten ma być zrealizowany, są – co do zasady – podobne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie cudzoziemców, zobowiązująca cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, może stanowić ingerencję w życie rodzinne w rozumieniu art. 8 Konwencji praw człowieka. Decyzja taka stanowi bowiem samodzielną podstawę prawną do opuszczenia przez cudzoziemca kraju pobytu, a zatem zakłada wyjazd z kraju, w którym mieszka najbliższa rodzina osoby objętej takim rozstrzygnięciem, ewentualnie zmusza członków jej rodziny, jeżeli nie chcą oni dopuścić do dezintegracji rodziny, do wyboru innego kraju pobytu. Należy również zauważyć, że niedopełnienie obowiązku opuszczenia kraju pobytu wiąże się z określonymi konsekwencjami prawnym, otwiera bowiem drogę do wydalenia cudzoziemca na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 7 lit. a) ustawy o cudzoziemcach. Skoro zatem decyzja nakazująca opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi krajowy środek ingerencji w prawo poszanowania życia rodzinnego i prywatnego, to przewidziana ustawą możliwość zobowiązania do opuszczenia Polski cudzoziemca, który prowadzi w Polsce życie rodzinne zależy od stwierdzenia, że taka ingerencja jest konieczna w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Innymi słowy, nakazując opuszczenie kraju pobytu osobie, do której ma zastosowanie zasada ochrony życia rodzinnego zawarta w art. 8 ust. 1 Konwencji praw człowieka, należy wskazać okoliczności, które mają znaczenie dla prawidłowego stosowania art. 8 ust. 2 Konwencji. Takich ustaleń w rozpoznawanej sprawie nie dokonano, co uzasadniało uchylenie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim zaskarżonej decyzji. Należy bowiem mieć na uwadze, że organy są zobowiązane, z jednej strony do wnikliwego zbadania sytuacji rodzinnej cudzoziemca, uwzględnienia skutków, jakie opuszczenie przez niego kraju pobytu przyniesie członkom jego rodziny (zwłaszcza dzieci), które prawnie przebywają na terytorium Polski i żyją z nim w rodzinnej wspólnocie, a także innych okoliczności faktycznych związanych z jego osobą. Przy tego rodzaju rozstrzygnięciach istnieje konieczność zachowania rozwagi w ocenie rozbieżnych interesów. Gdy w grę wchodzi ingerencja w prawa regulowane w art. 8 Konwencji praw człowieka, państwo musi wykazać, że przez swoje działanie osiągnęło równowagę między interesem publicznym, a prawem cudzoziemca do utrzymania życia rodzinnego. Warto również podkreślić, że Konstytucja w art. 47 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Ochrona życia rodzinnego wynikająca z art. 47 Konstytucji obejmuje zatem również cudzoziemców. W świetle powyższych rozważań stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku należy uściślić poprzez wskazanie, że przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zobowiązania do opuszczenia Polski bezpodstawnie pominięto treść art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji praw człowieka. Wskazania Sądu I instancji co do konieczności uwzględnienia Konwencji w toku ponownego rozpoznania sprawy należy zatem zmodyfikować poprzez wskazanie, że prawidłowe zastosowanie w rozważanym przypadku art. 8 ust. 2 Konwencji należy ocenić w aspekcie dopuszczalności wydania w stosunku do skarżącego decyzji nakazującej opuszczenie Polski, a nie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na pobyt tolerowany. Oceniając konieczność zastosowanego środka oraz proporcjonalność do celu, jakiemu ma służyć, w toku ponownego rozpoznania sprawy Rada do Spraw Uchodźców przeanalizuje sytuację rodzinną skarżącego, w tym, przed wszystkim, oceni charakter więzów łączących go z krajem pobytu oraz z krajem pochodzenia, ewentualne przeszkody do zamieszkania z rodziną w kraju pochodzenia, możliwość zamieszkania w kraju trzecim, oraz skutki wynikające dla rodziny z przeniesienia życia rodzinnego do kraju pochodzenia, ewentualnie stopień, w jakim życie rodzinne strony zostałoby w rzeczywistości przerwane w wyniku wykonania decyzji zobowiązującej do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – w punkcie pierwszym orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zapadło na postawie art. 184 p.p.s.a.