I OSK 403/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jan Kacprzak sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W., M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 123/08 w sprawie ze skargi M.W., M.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1/ uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2007r. nr [...]; 2/ zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M.W. i M.W. kwotę 757 ( siedemset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 123/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.W., M.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2007 r. nr [...], umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. K., działka nr [...] o pow. 180 m2 zajęta pod drogę publiczną, która stała się własnością Gminy Warszawa-Białołęka z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organy stwierdziły, że jakkolwiek M. i W.W. złożyli w terminie wniosek o odszkodowanie, to jednak uznały, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nie byli oni właścicielami działki, gdyż nabyli oni nieruchomość, w tym w/w działkę od M. i D.W. dnia [...] grudnia 2002 r. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził: Jak wynika z treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ustawodawca ograniczył krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie do właścicieli nieruchomości. Nie może jednak budzić wątpliwości, że chodzi tylko o tych właścicieli, którzy byli nimi w dniu 31 grudnia 1998 r. i którzy z dniem 1 stycznia 1999 r. utracili własność nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Małżonkowie Wyszomierscy stali się właścicielami nieruchomości w dniu 30 grudnia 2002 r., zaś na datę istotną dla przyznania odszkodowania, tj. 31 grudnia 1998 r., właścicielami działki byli M.W. i D.W., zatem tylko oni byli adresatami art. 73 ust. 4 ww. ustawy. Nadto skarżący, nabywając nieruchomość, mieli świadomość, że jej część zajęta jest pod drogę publiczną, co wynika z treści aktu notarialnego, a choć Gmina w dniu kupna nie legitymowała się decyzją stwierdzającą nabycie przez nią działki, to jednak nieruchomość z mocy prawa przeszła na jej własność i nie mogła być przedmiotem skutecznego obrotu. Reprezentowani przez adwokata, M.W., M.W. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego przez błąd polegający na niewłaściwym zrozumieniu treści i znaczenia przepisu prawnego, tj. art. 2 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133 z 1998 r., poz. 872 ze zm.) poprzez przyjęcie, że właścicielem jest jedynie osoba wpisana do księgi wieczystej w dniu wejścia w życie ustawy, a nie jej nabywca w sytuacji braku ostatecznej decyzji wojewody w dniu nabycia nieruchomości i uprawnień do władania gruntem i nieuwzględnienie treści art. 73 pkt 5 cytowanej ustawy; 2) przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu podniesionego przez skarżącego, tj. wykładni przepisu zgodnie z Konstytucją, równości podmiotów i uzyskania własności przez Skarb Państwa bez odszkodowania oraz art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., a polegający na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 K.p.a., który nakazuje ocenę stanu prawnego w świetle wyczerpująco zebranego materiału dowodowego, czym naruszono prawo procesowe co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa reformująca", w zw. z art. 2 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającego na jego błędnej wykładni. Na mocy art. 73 ust. 1 ustawy reformującej, nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i zajęte były pod drogi publiczne, a nie stanowiły własności tych podmiotów z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa stały się ich własnością za odszkodowaniem. Przepis ten przewidywał zatem swoistą formę wywłaszczenia, co dokonało się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przy czym wymagało ono tylko potwierdzenia decyzją właściwego wojewody, stanowiącą podstawę wpisu do księgi wieczystej, co wynika z art. 73 ust. 3. Za dokonane z mocy prawa wywłaszczenie przewidziane zostało odszkodowanie, zaś art. 73 w ust. 4 przewiduje tryb ubiegania się i ustalania tego odszkodowania. Stanowi on, że odszkodowanie za drogi będzie ustalone i wypłacone wg zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z zestawienia tych dwóch przepisów, tj. ust. 1 i ust. 4 art. 73 ustawy reformującej, organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny wyprowadziły wniosek, iż odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi przysługuje tylko właścicielom, którzy taki tytuł prawnorzeczowy posiadali w dniu 31 grudnia 1998 r. Wniosek ten zdaje się, że wypływał z faktu, iż przejście własności nieruchomości z mocy samego prawa powoduje bezskuteczność obrotu nieruchomościami, dokonywanego nimi po dniu 1 stycznia 1999 r. Jednak o ile ze stanowiskiem dotyczącym bezskuteczności umów przenoszących własność należy się zgodzić, o tyle trudno zaakceptować pogląd, iż odszkodowanie przysługuje tylko podmiotowi legitymującemu się tytułem własności w dniu 31 grudnia 1998 r. Niniejsza sprawa wskazuje na nietrafność takiego stanowiska. Niewątpliwie działka o pow. 180 m2, którą skarżący nabyli aktem notarialnym [...] grudnia 2002 r. wchodząca w skład nieruchomości o pow. 4,2019 ha, stanowiącej uprzednio własność M.W. i D.W., była przeznaczona pod ulicę, co z aktu tego wynika. Jednak w dacie tej współwłaścicielami całej nieruchomości byli sprzedający M.W. i D.W. i prawo takie jakie wynikało z księgi wieczystej zbyli na rzecz skarżących. W dacie sporządzenia umowy kupna-sprzedaży nie było w obrocie prawnym decyzji Wojewody Mazowieckiego, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy reformującej, mało tego nie było jej również w dacie składania przez M.W. i M.W. wniosku o odszkodowanie. Decyzja taka została wydana dopiero [...] lipca 2007 r. przez Wojewodę Mazowieckiego i dopiero ona przesądziła ostatecznie o tym, że działka o pow. 180 m2 przeszła z mocy prawa na własność Gminy Warszawa-Białołęka. Art. 73 ust. 4 ustawy reformującej mówi o wniosku właściciela nieruchomości, który ma wszcząć postępowanie o odszkodowanie za nieruchomość. W sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, tj. kiedy w okresie zakreślonym tym przepisem do złożenia wniosku wystąpiły z nim osoby legitymujące się tytułem własności do nieruchomości, potwierdzonym wpisem do księgi wieczystej, nie można mówić, że nie są one uprawnione do odszkodowania za działkę, która przeszła pod drogę. Art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że Rzeczpospolita jest państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Treść tę wypełnia zasada słusznego odszkodowania za wywłaszczenie, wynikająca z art. 21 Konstytucji. Przepis ten statuuje ochronę własności i przewiduje, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Słuszne odszkodowanie nie może być rozumiane tylko co do jego wysokości, tj. odpowiadające wartości nieruchomości. Słuszne odszkodowanie to przede wszystkim takie, bez którego wywłaszczenie nie jest możliwe. Art. 73 ust. 2 ustawy reformującej dlatego właśnie przewiduje odszkodowanie, gdyż taka regulacja pozwala na zachowanie zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Taki bowiem jest skutek rozumienia ust. 1 art. 73, o czym już była mowa na wstępie. Z wnioskiem o odszkodowanie, na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy reformującej wystąpili nabywcy nieruchomości, to bowiem ich prawa do niej, a nie poprzedników prawnych, ani Gminy były ujawnione w księdze wieczystej, w okresie wskazanym w tym przepisie. Odmówienie im zatem prawa do słusznego odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, w sytuacji gdy jej właściciele będący nimi w dacie 31 grudnia 1998 r. nie wystąpili o odszkodowanie, spowodowałoby naruszenie zasady wynikającej z art. 21 Konstytucji. Wywłaszczenie dokonałoby się bowiem bez słusznego odszkodowania. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy reformującej jest to możliwe tylko wówczas, gdy wniosek o odszkodowanie nie zostanie złożony w ogóle lub po okresie w nim wskazanym. W tej sprawie wniosek został złożony i to w terminie. Podnieść należy, że skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. I OPS 4/09 zaprezentował pogląd, że z wnioskiem o odszkodowanie może wystąpić także osoba, która nabyła nieruchomość po 1 stycznia 1999 r. wpisana do księgi wieczystej przed 31 grudnia 2005 r. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2005 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).