I OSK 1418/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1006/06 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1006/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. S.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...), w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przywołał następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu wniesionej przez R. S. skargi do Sądu pierwszej instancji na decyzję tego organu z dnia (...) czerwca 2003 r. Nr (...), orzekło w trybie określonym w art. 54 § 3 P.p.s.a. : 1. uznało skargę w całości za zasadną, 2. uchyliło w całości swoją decyzję z dnia (...) czerwca 2003 Nr (...) oraz 3. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji, 4. przyznało R. S. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od 1 maja 2003 r. do 31 października 2003 r. w wysokości 140,35 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż uchyloną decyzją z dnia (...) czerwca z 2003 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mocą której przyznano R. S. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od 1 maja 2003 r. do 31 października 2003 r. w wysokości 115,93 zł miesięcznie. Na powyższe rozstrzygnięcie R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się przyznania dodatku mieszkaniowego w wyższej wysokości z pominięciem § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Rozpatrując tę skargę w trybie autokontroli Kolegium stwierdziło, że w 2003 r. dodatek mieszkaniowy przysługiwał osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekraczał 160% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 110% w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (art. 17 ust. 1). Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód jest równy lub wyższy od 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie czteroosobowym, przy czym jego wysokość łącznie z ryczałtem, nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych na lokal mieszkalny jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust 10. ustawy). W oparciu zaś o § 2 ust. 2 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych – do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmowało się wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Cytowany przepis stanowił podstawę prawną do obniżenia kwoty wydatków za lokal mieszkalny, przy obliczeniu dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P 4/05 stwierdzający, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który to wyrok w przekonaniu organu przesądza o uznaniu, że decyzja organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie wydana została z naruszeniem prawa. W tej sytuacji Kolegium dokonało ponownego przeliczenia należnego R. S. dodatku mieszkaniowego w oparciu o wynikające z materiału dowodowego ustalenia, że wydatki gospodarstwa domowego strony na zajmowany lokal łącznie z ryczałtem wyniosły 251,51 zł zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wyniosły 110,16 zł. W konsekwencji Kolegium przyznało R. S. dodatek mieszkaniowy na okres wskazany decyzji w kwocie 140,35 zł. Wobec wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzji w trybie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1534/03 umorzył postępowanie sądowe wywołane skargą R. S. wniesioną na decyzję SKO w Szczecinie z 27 czerwca 2003 r., które stało się prawomocne od dnia 2 października 2006 r. R. S. natomiast wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia (...) lipca 2006 r. Nr (...). Skarżący wniósł o uchylenie w całości powyższej decyzji i przyznanie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kWh za brak centralnej ciepłej wody. Zdaniem skarżącego, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych dokonano bezprawnie – z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji – zmniejszenia równoważnika za brak ciepłej wody z 30 na 20 kWh. Ponadto R. S.wniósł o przyznanie ustawowych odsetek od dnia 1 listopada 2003 r. od kwoty 168,48 zł do dnia ich zapłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wskazując, że brak jest podstawy prawnej do wyliczenia żądanych przez skarżącego odsetek. W odniesieniu do kwestii ryczałtu za brak ciepłej wody w zajmowanym lokalu organ wyjaśnił, że do wydatków na mieszkanie można doliczyć ryczałt za brak ciepłej wody. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalacje ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych oraz równowartość 2 kWh na każdą dodatkową osobę. Lokal zajmowany przez skarżącego nie jest wyposażony w instalację CW. Dlatego też doliczono ryczałt w wysokości 7,33 zł. R. S. w licznych pismach procesowych sporządzonych osobiście oraz przez pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy domagał się wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest zgodny z Konstytucją RP. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sąd wniosek ten oddalił. Wydając zaskarżony wyrok sąd pierwszej instancji podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) , dalej P.p.s.a. W dalszej części uzasadnienia sąd rozważył czy zaskarżona decyzja nie narusza innych przepisów postępowania administracyjnego lub administracyjnego prawa materialnego i w tym zakresie sąd pierwszej instancji również nie dopatrzył się naruszeń. Zdaniem Sądu wprawdzie R. S. konsekwentnie podnosił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w zakresie w jakim zmniejsza z 30 na 20 kWh ryczałt za brak ciepłej wody w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są niezgodne z Konstytucją RP i wnosił o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, jednakże w ocenie sądu nie zaistniały ku temu przesłanki, skoro składowi orzekającemu w sprawie wiadomo było z urzędu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wystąpił z takim pytaniem prawnym w innej sprawie (sygn. akt II SA/Sz 345/07) rozpatrywanej również ze skargi R. S. Skład orzekający przyjął, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji kwestionowane skargą przepisy § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w przedmiocie dodatków mieszkaniowych obowiązywały i dawały Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Szczecinie podstawę prawną do takiego rozstrzygnięcia jakie zastosowano w zaskarżonej decyzji, to jest do przyjęcia – wobec ustalenia, że lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody – równowartości 20 kilowatogodzin energii elektrycznej jako wydatku stanowiącego podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału. W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zauważył, że po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie, miał możliwość zapoznania się z uzasadnieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I OSK 1192/07 z dnia 9 lipca 2008 r. W uzasadnieniu tym NSA wskazał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. (sygn. akt P 4/05 ogłoszonego w Dzienniku Ustaw z dnia 18 maja 2006 r., Nr 84 poz. 587) jest derogacja całego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. z dniem ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw, ponieważ: "Uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji." Sąd pierwszej instancji wskazał, że takiej ewentualności nie rozważał, ponieważ inaczej zrozumiał wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, uważając, iż konsekwencją tego wyroku jest wyłącznie derogacja tych przepisów rozporządzenia, które wymienione były w pytaniach prawnych przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu i które zostały wymienione w sentencji tegoż wyroku. Z powyższych względów, nie dopatrując się zarzucanego skargą naruszenia prawa, ani nie dostrzegając takiego naruszenia z urzędu, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. oraz ustalił wynagrodzenie na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu na podstawie art. 250 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. S. zaskarżając go w części oddalającej skargę, tj. w pkt I wyroku i zarzucając mu: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, jako wydanych w oparciu o delegację z art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, naruszającą zasadę wyrażoną w art. 92 Konstytucji RP. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o: 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, 2. Zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, informując jednocześnie Sąd, że koszty takie nie zostały uiszczone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższy wyrok został ogłoszony 18 maja 2006 r. i z tym dniem przepis uznany za niekonstytucyjny utracił moc. Zdaniem skażonego konsekwencją uznania za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy, musi być przyjęcie, że również wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. Zatem od dnia 18 maja 2006 r. w kwestii ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych obowiązuje stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko na podstawie przepisów ustawy mogą być rozstrzygane tego rodzaju sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie mogło ustalać wysokości dodatku mieszkaniowego dla R. S. w oparciu o Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r., gdzie występuje zmniejszenie równoważnika za brak ciepłej wody z 30 na 20 kilowatogodzin. Skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie uznając, iż podstawą do podjęcia decyzji wobec R. S. mogło być ww. rozporządzenie. Mając na uwadze okoliczność, że organ zobowiązany był wydać decyzję w oparciu o przepisy ustawy a nie rozporządzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję organu. Pełnomocnik skarżącego zwrócił także uwagę, iż analogiczna sprawa była już rozstrzygana przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 9 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1192/07. gdzie został uchylony wyrok w części oddalającej skargę oraz decyzja organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżony wyrok oddalający skargę dotyczył decyzji wydanej na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, według których ustalono wysokość dodatku mieszkaniowego dla R. S.. Rozporządzenie to zostało wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 9 ust. 1, który to przepis w pkt 1 upoważnił Radę Ministrów do określenia szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P.4/05 przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analiza treści art. 9 ust. 1 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że nie zawiera on wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Wytycznych takich nie zawiera także ust. 2 tego artykułu, który jest rozwinięciem (uszczegółowieniem) ust. 1, a więc dotyczy problemu zakresu spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Wobec kategorycznego sformułowania art. 92 ust,. 1 Konstytucji, nakładającego obowiązek zawarcia w upoważnieniu do wydania aktu wykonawczego, wytycznych dotyczących treści aktu, każde upoważnienie ustawowe, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych, które pełniły rolę "wytycznych dotyczących treści aktu" jest sprzeczne z Konstytucją. Przepis art. 9 ustawy o dodatkach, ani inne przepisy tej ustawy nie zawierają wytycznych co do treści rozporządzenia (OTK-A 2006, nr 5, poz. 55). W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powyższy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 86, pod poz. 587 z dnia 18 maja 2006 r. i z tym dniem zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji przepis uznany za niekonstytucyjny utracił moc obowiązującą. Uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy w zakresie objętym pkt 1 dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji. Zatem od dnia 18 maja 2006 r. w kwestii ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych obowiązuje stan prawny przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i tylko na podstawie przepisów ustawy mogą być rozstrzygane te sprawy. Ustalenie dodatku mieszkaniowego dla R. S. nastąpiło z powołaniem się na przepisy rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i w oparciu o przepis art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu za reprezentowanie skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.