II OSK 744/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 279/08 w sprawie ze skargi H. W., S. W., E. W., J. G., A. K., A. J., S. K., I. N., L. W., Z. K., M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody Małopolskiego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg H. W., S. W., E. W., J. G., A. K., A. J., S. K., I. N., L. W., Z. K. i M. K., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia [...] września 2007 r. zatwierdzającą projekt scalania gruntów. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Starosta Tarnowski decyzją z dnia [...] września 2007 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 4, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art.6, art. 8 ust. 1-2 i ust. 4, art. 23 ust. 1, art. 27 ust. 1, ust. 3-4, art. 28 ust.1, art. 29, art. 30 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.), zatwierdził projekt scalenia gruntów we wsi P., a także działek nr [...] i [...] we wsi S. gmina W., działek nr [...] we wsi M., gmina W., działek nr [...] we wsi Z., gmina R., działki nr [...] we wsi P. O. gmina Ż. oraz działek nr [...] we wsi Z. gmina R., o łącznej powierzchni 672,6951 ha. Starosta wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. powołano geodetę do opracowania projektu scalenia gruntów. Projekt został opracowany, a po uzgodnieniu z uczestnikami- wyznaczony na gruncie i okazany wszystkim uczestnikom scalenia. Spośród 810 uczestników scalania, projekt bez zastrzeżeń przyjęło 770 uczestników. W ustawowym terminie 14 dni od okazania projektu pisemne zastrzeżenia zgłosiło 40 uczestników. Zgodnie z art. 25 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zastrzeżenia rozpatrzyła komisja doradcza. Starosta omówił następnie zastrzeżenia, wskazując, które z nich uwzględniono, które zaś uznano za niezasadne. Projekt scalenia opracowano racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Uczestnicy scalenia otrzymali ekwiwalenty za posiadane wcześniej grunty, zaś różnice wartości zostały wyrównane dopłatami, obliczonymi na podstawie wyceny, ustalonej w drodze uchwały przez uczestników. Po rozpatrzeniu odwołań J. G., A. K., E. M., A. M., S. M., A. S., E. W., S. W., B. J., E. K., M. K., A. M., B. S. i H. W. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2008 roku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty podnoszone przez wnoszących odwołanie są bezzasadne, ponieważ część z nich nie dotyczy bezpośrednio zatwierdzonego projektu scalenia, natomiast zarzuty dotyczące postępowania z lat 1995- 2003 odnoszą się do innego postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w roku 2004. Wojewoda podkreślił, że projekt scalenia został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Uczestnicy scalenia otrzymali za grunty posiadane przed scaleniem należne im ekwiwalenty, zgodnie z art. 8 i 14 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Różnice w wartości gospodarstw przed i po scaleniu zostaną wyrównane dopłatami, obliczonymi na podstawie wyceny gruntów, ustalonej w drodze uchwały uczestników scalenia. Zachowana została proporcja między interesem społecznym a uzasadnionym interesem poszczególnych uczestników postępowania scaleniowego. Opracowujący projekt scalenia geodeta, przy udziale rady uczestników scalenia, wybrał najlepsze w danych warunkach rozwiązania projektowe, uwzględniając życzenia wszystkich uczestników. Skargi na decyzję Wojewody wnieśli H. W. i S. W., E. W., J. G., A. K., B. J., A. M., M. K., B. S., J. T., S. K., I. N., L. W., Z. K., A. K. i A. K.. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg osób wskazanych w sentencji zaskarżonego wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na to, że postępowanie administracyjne było dotknięte istotnymi wadami, polegającymi na naruszeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, o której mowa w art. 10 K.p.a. Przede wszystkim dotyczy to zwołania zebrania w sprawie określenia zasad szacunku gruntów, które zostało zwołane na 22 stycznia 2006 r. o godzinie 17.00, przy czym wyznaczono drugi termin zebrania ten sam dzień o godzinie 17.30. Uchwała w przedmiocie określenia zasad szacunku została podjęta w tym drugim terminie. W taki sposób zwołano także zebranie uczestników w sprawie podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów i innych składników - jako pierwszy termin wskazano 2 kwietnia 2006 r., o godzinie 13:30, zaś jako drugi termin - 2 kwietnia 2006 r., o godzinie 14:00. W drugim terminie podjęto przedmiotową uchwałę. W obu przypadkach podjęcie uchwał nastąpiło z naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przepis ten przewiduje bowiem dwa terminy zebrania, przy czym na pierwszym z nich uchwała może zostać podjęta jedynie w wypadku obecność co najmniej połowy uczestników scalania. Dopiero w razie gdy w pierwszym terminie nie odbędzie się zebranie z uwagi na brak quorum, dopuszczalne jest wyznaczenie drugiego terminu, na którym nie obowiązuje wymóg quorum. Skoro ustawa dokonuje wyraźnego rozróżnienia przesłanek dopuszczalności podjęcia uchwały w zależności od tego, czy jest to zebranie zwoływane w pierwszym, czy też drugim terminie, wyznaczenie terminów zebrań na ten sam dzień o różnej godzinie, nie czyni zadość wymaganiom art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Pojęcie "terminu" należy rozumieć nie tylko jako godzinę, ale również jako konkretny dzień. Ponadto stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wyznaczenie na gruncie i okazanie projektu scalenia jest niezbędną przesłanką zatwierdzenia projektu scalenia. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu (protokołu czynności wyznaczenia i okazania), potwierdzającego, że doszło do zachowania tej procedury, co stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy. Z akt sprawy wynika, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów we wszystkich wsiach i urzędach gminy wywieszono na tablicy ogłoszeń w dniu 3 października 2007 r., natomiast zdjęto z tablic dnia 16 października 2007 r., co oznacza, że decyzja nie była wywieszona na okres 14 dni, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewoda Małopolski zarzucił naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 10 K.p.a., art. 133 § 1, art. 138 i 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ podniósł, że zapewniono stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a zakwestionowany przez Sąd drugi termin zebrań jest zgodny z obowiązującym Statutem Gminy Radłów stanowiącym załącznik do uchwały Rady Gminy w Radłowie z dnia 12 grudnia 2002 r. oraz Statutem Sołectwa Przybysławice stanowiącym załącznik Nr 7 do uchwały Rady Gminy Radłów z dnia 2 grudnia 2005 r. Statut ten w § 8 reguluje sposób zwoływania zebrań wiejskich w drugim terminie, a w szczególności przyjmuje za skuteczne zebranie w drugim terminie wyznaczone na ten sam dzień, jednakże o innej godzinie. Termin to wskazanie godziny, dnia, miesiąca i roku. Zmiana któregokolwiek z wymienionych elementów powoduje zmianę terminu. Przyjęty przez organy sposób zwoływania zebrania jest prawidłowy, racjonalny i zgodny z oczekiwaniami wszystkich uczestników scalania. Frekwencja na zebraniach zależy wyłącznie od woli ich uczestników. Okoliczność, że skarżący nie uczestniczyli z własnej woli w niektórych czynnościach scaleniowych nie może obciążać organu. Skarżący nie zgadza się także ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż naruszył art. 23 ust. 2 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez nie okazanie uczestnikom postępowania gruntu w terenie. Każdy uczestnik postępowania był wezwany w celu okazania na gruncie przydzielonych działek. Zapis w karcie uczestnika scalania "oświadczenie w sprawie projektu i warunków objęcia w posiadanie" świadczy o wypełnieniu przesłanek z art. 23 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W protokołach zdjęcia z tablicy decyzji Starosty Tarnowskiego z dnia [...] września 2007 r. nastąpiła oczywista omyłka pisarska, gdzie mylnie wpisano datę zdjęcia ogłoszeń z tablicy na dzień 16 października 2007 r., podczas gdy w rzeczywistości zdjęcie nastąpiło w dniu 18 października 2007 r. Data podpisania tych dokumentów jest równoznaczna z datą czynności prawnej. Ponadto celem doręczenia decyzji jest zapoznanie się strony z jej treścią oraz umożliwienie stronie złożenia odwołania w określonym terminie. Strony zapoznały się z treścią decyzji i zaskarżyły ją w terminie. Organ podniósł także, iż Z. K., S. K., L. W. i I. N. złożyli skargę na inną decyzję Wojewody Małopolskiego nr [...]. Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, co uzasadnia jej uwzględnienie. Przede wszystkim należy podzielić zarzut, iż zaskarżonym wyrokiem zostały uwzględnione także skargi S. K., I. N., L. W. oraz Z. K. i na skutek uwzględnienia skarg także tych skarżących uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego. Zarzut ten organ wiąże z naruszeniem art. 138 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i "skierowaniem wyroku do osób nie będących stronami postępowania administracyjnego". W istocie rzeczy jest to zarzut, który sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie uwzględnił skargi osób, które nie są stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, ponieważ wynik postępowania nie dotyczy ich interesu prawnego, a wobec tego nie były uprawnione do wniesienia skargi. Tak więc zarzucone Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa polega nie tyle na tym, iż Sąd wymienił w sentencji wyroku także skarżących S. K., I. N., L. W. i Z. K., ale na tym, że Sąd uwzględnił także skargi tych skarżących, pomimo że zdaniem organu decyzje objęte tym wyrokiem nie dotyczą skarżących. W uzasadnieniu tego zarzutu organ wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż S. K., I. N., L. W. i Z. K. są uczestnikami postępowania scaleniowego w innej sprawie zakończonej decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] (decyzja Starosty Tarnowskiego z dnia [...] września 2007 r., nr [...]), która dotyczy zatwierdzenia scalenia innych gruntów, natomiast nie są uczestnikami postępowania scaleniowego w tej sprawie. Na trafność tego zarzutu zdaje się wskazywać brak nazwisk tych skarżących wśród uczestników scalania zakończonego decyzją zaskarżoną w tej spawie. Kwestia ta nie była jednak w ogóle przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji. Jej wyjaśnianie ma istotne znaczenie, albowiem w sytuacji, gdy okaże się, że skargę wnosi osoba, która nie ma interesu prawnego, skarga takiej osoby podlega oddaleniu. Trafnie podniesiono również w skardze kasacyjnej, że stwierdzenie naruszenia art. 23 ust. 2 i art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, Sąd pierwszej instancji uzasadnił jedynie tym, że "w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu (protokołu czynności wyznaczenia i okazania) potwierdzającego, że doszło do zachowania procedury, o której mowa w tych przepisach", podczas gdy z kart uczestników scalania wynika, że każdego z uczestników scalania wzywano w celu okazania na gruncie przydzielonych działek w projekcie scalenia. Tak więc nie można odmówić racji wnoszącemu skargę kasacyjną, iż ocena postępowania scaleniowego odnośnie dopełnienia czynności wyznaczenia na gruncie projektu scalenia i okazania uczestnikom scalenia nie jest pełna. Jeżeli uczestnik scalenia był zawiadomiony o wyznaczeniu proponowanych granic wydzielonych gruntów i wezwany celem okazania mu tych granic (przydzielonych mu działek), to okoliczności, iż nie stawił się w wyznaczonym terminie celem udziału w tych czynnościach nie może sama przez się przemawiać za przyjęciem stanowiska, że projekt scalania nie został wyznaczony na gruncie i nie został okazany. W tym stanie rzeczy konieczne jest dokonanie pełnej oceny na podstawie akt administracyjnych, w tym materiałów postępowania scaleniowego wskazanych w skardze kasacyjnej, czy projekt scalania został wyznaczony na gruncie i okazany uczestnikom scalenia, w tym także skarżącym oraz czy uczestnicy scalenia w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia zgłaszali zastrzeżenia do tego projektu. Z tych względów stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zostały naruszone przepisy art. 23 ust. 2 i art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie zostało uzasadnione w sposób pełny, z uwzględnieniem całego materiału zawartego w aktach sprawy. Uzasadniony jest zarzut kwestionujący stanowisko Sądu pierwszej instancji co do sposobu zwoływania zebrań uczestników scalenia w celu podjęcia uchwał, o których mowa w art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z przepisu art. 13 ust. 2 tej ustawy wynika, że uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę, z tym że w razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, uchwała może być podjęta większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Analiza tego przepisu nie daje podstaw do wyprowadzenia takiego kategorycznego wniosku, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, iż wyłączona jest możliwość wyznaczenia pierwszego terminu zebrania i jednocześnie drugiego terminu zebrania, gdyby okazało się, że w pierwszym zebraniu nie weźmie udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia. Taki sposób wyznaczania terminów zebrań, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie pozbawia stron możliwości realnego udziału w postępowaniu i nie narusza przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów Sąd pierwszej instancji wiąże z treścią protokołów zdjęcia decyzji z tablic ogłoszeń i na podstawie tych protokołów wyprowadza wniosek, iż decyzja nie była wywieszona na tablicach ogłoszeń na okres 14 dni. Z uwagi na treść tych protokołów nie można, bez dodatkowego wyjaśnienia, odeprzeć twierdzeń organu, iż decyzja była wywieszona do dnia 18 października 2007 r., ponieważ w tym dniu sporządzono protokoły zdjęcia decyzji z tablic ogłoszeń, zaś w protokołach tych na skutek oczywistej omyłki wpisano datę "16 października 2007 r." jako dzień, do którego decyzja była wywieszona na tablicach ogłoszeń. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że kwestia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń powinna być wyjaśniona na rozprawie, gdyż strona, w tym przypadku organ, nie może być pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska w tej kwestii przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd. Wyjaśnienie tej kwestii miało zasadnicze znaczenie dla oceny, czy ewentualna wada w zakresie okresu wywieszenia decyzji organu pierwszej instancji na tablicach ogłoszeń stanowi o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa, czy tylko o wadliwym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Wady prawne w doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji nie mogą oznaczać automatycznie, iż decyzja z tego powodu jest wydana z naruszeniem prawa. Rozpatrując skargę na decyzję organu odwoławczego sąd administracyjny jest zobowiązany wskazać jakie naruszenia prawa materialnego lub procesowego stanowią podstawę uchylenia tej decyzji, a jakie naruszenia prawa odnoszą się do decyzji organu pierwszej instancji i uzasadniają uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji. Takiego rozróżnienia, zwłaszcza w zakresie skutków prawnych doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, Sąd nie dokonał, wskazując wszystkie przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenia jako podstawę uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Takie rozpoznawanie skargi nie uwzględnia podstawowej zasady postępowania administracyjnego, według której organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę i w toku postępowania odwoławczego powinny być co do zasady, usunięte wszelkie wady w rozpoznawaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Nie jest jasne jakie znaczenie prawne ma, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wada w doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji. W tej kwestii można jedynie przypuszczać, iż Sąd zajął stanowisko, iż w przypadku, gdy decyzja była wywieszona na okres krótszy niż 14 dni, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wyminie gruntów, to nie można uznać, iż rozstrzygnięcie (decyzja) została doręczona wszystkim uczestnikom. W każdym razie wada dotycząca podania do wiadomości decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów poprzez jej wywieszenie w lokalach odpowiednich urzędach gmin oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach nie może uzasadniać wniosku, iż decyzja taka nie została wydana i nie została doręczona, ponieważ oznaczałoby to, że strony nie mogą wnosić odwołania od decyzji a organ odwoławczy nie może rozpatrywać sprawy na skutek odwołań wniesionych od takiej decyzji. Ewentualne wady dotyczące podania decyzji do wiadomości wymagają każdorazowo oceny, czy uchybienia te są tej natury, że mają wpływ na wynik sprawy. Wiąże się to najczęściej z oceną czy zapewniono stronom zapoznanie się z decyzją oraz czy nie zostało naruszone prawo strony do skorzystania ze środka odwoławczego. W tej sprawie należy także zwrócić uwagę, iż sąd administracyjny rozpoznając skargę jest zobowiązany odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego bez względu na to z jakich powodów uwzględnia skargę. Uwzględnienie skarg z powodów wskazanych przez Sąd pierwszej instancji nie zwalniało Sądu od oceny prawnej zarzutów podniesionych przez skarżących. W tej sprawie nie jest trafne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż wobec uchybień proceduralnych, wymagających powtórnego przeprowadzenia postępowania scaleniowego, byłoby przedwczesne odnoszenie się do zarzutów przyznania gruntu o mniejszej wartości. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.