II SA/Kr 170/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania zarzutu za bezzasadny - skargę oddala - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...].2004 r., działając na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 5, art. 122 i art. 64a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na A. B. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz nałożył obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł za wydanie tego postanowienia, jednocześnie wzywając do wykonania obowiązku pod rygorem wykonania zastępczego na koszty zobowiązanego. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że obowiązek polegający na rozbiórce ścian zewnętrznych i wewnętrznych rozbudowy (w kondygnacji parteru) od poziomu stropu nad szopo-garażem wynika z ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].2002 r. i skarga wniesiona na tą decyzję do sądu administracyjnego została oddalona. Podniesiono, że w dniu [...].2002 r. wysłano upomnienie do zobowiązanego celem dobrowolnego wykonania obowiązku, ale obowiązek ten nie został wykonany. Wysokość tak nałożonej grzywny wynika z iloczynu powierzchni użytkowej budynku oraz 1/5 ceny ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Na to postanowienie A. B. wniósł zarzuty podnosząc, że grzywnę wymierzono od powierzchni [...] m2, podczas gdy jest to powierzchnia zabudowy, a rzeczywista powierzchnia użytkowa wynosi ok. [...] m2 bo do powierzchni użytkowej mieszkań nie wolno zaliczać pomieszczeń o wysokości nie przekraczającej 2,43 metra. Ponadto ceny wolnorynkowe powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działania Urzędu Skarbowego w [...] wynoszą od [...] zł do [...] zł, a nadbudówka, którą zobowiązany ma rozebrać, nie spełnia standardów mieszkania bowiem składa się tylko z jednego pomieszczenia gospodarczego o wysokości 2,43 m, łazienki przeznaczonej na pralnię, we oraz spiżarki o powierzchni 33 m2. Tym samym prawidłowo wyliczona grzywna winna wynosić ok. [...] zł co i tak jest kwotą dużą. Kwota [...] zł wystarczy na zakup mieszkania w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...].2005 r., działając na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 18 ustawy o Sygn. akt II SA/Kr 170/07 postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznał za bezzasadny zarzut w sprawie sposobu wyliczenia grzywny. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że sposób określenia wysokości grzywny wynika z art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 23 sierpnia 2004 r. cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wynosiła 2562 zł. Część nadbudowana szopo-garażu ma wymiary 6 x 9m. Postanowienie to doręczono skarżącemu [...].2005 r. i dnia [...].2005 r. skarżący wniósł na to postanowienie zażalenie podnosząc, że zaskarżone postanowienie tylko częściowo odnosi się do zarzutów. Ma ono charakter tendencyjny, szablonowy i schematyczny. Ponownie podniesiono, że wybudowana dobudowa ma powierzchnię ok. [...] m2 i nie spełnia standardu mieszkania. Jest to wyłącznie pomieszczenie gospodarcze. Samo wymierzenie grzywny jest nieuczciwe. Co do samej dobudowy to skarżący podniósł, iż wykonał ją legalnie, w oparciu o pismo z [...]1998 r. skierowane do Urzędu Miejskiego w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2006 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł w ten sposób, że na podstawie art. 34 § 4, art. 17 § 1 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w związku z art. 144 k.p.a. postanowił uznać za bezzasadny zgłoszony przez zobowiązanego zarzut w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej zmierzającej do przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...]2004 r. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym można składać tylko na wyraźnie określonych podstawach, zawartych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzuty wniesione w tej sprawie przez skarżącego są niezasadne z tego powodu, że zgłoszone zastrzeżenia co do sposobu wyliczenia grzywny nie stanowią zarzutu o którym mowa w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kwestie dotyczące legalności dobudowy nie mają w tym postępowaniu znaczenia, bo zgodnie z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie bada zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, który wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając z urzędu Sygn. akt II SA/Kr 170/07 nie stwierdził, aby w tej sprawie zachodziły inne przesłanki uzasadniające wniesienie zarzutu. Postanowienie to doręczono skarżącemu [...].2006 r., który dnia [...].2006 r. wniósł na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się zalegalizowania dobudowy, odroczenia terminu wykonania obowiązku do czasu ostatecznego zakończenia sprawy, powołania biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia, że dobudowa jest związana z produkcją rolną a organy przyjęły błędnie obliczoną powierzchnię tej dobudowy oraz że nie dopełniono wymogów zawartych w art. 27. Skarżący podniósł, że ogólna powierzchnia dobudowy wynosi [...] m2 i nie jest to mieszkanie, tylko we, łazienka i pomieszczenie gospodarcze. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].2001 r. umorzył postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki nadbudowy a to dlatego, że wcześniejsze postanowienie o wstrzymaniu prac straciło swoją ważność. Tym samym skarżący mógł zgodnie z prawem taką nadbudowę zrealizować. Postanowienia o nałożeniu grzywny nie są ważne, a przy tym grzywnę tą naliczono nieprawidłowo. Skarżący podniósł, iż nie rozumie treści rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do skargi podniesiono, że postępowanie egzekucyjne zmierza tylko do wyegzekwowania nałożonego obowiązku i w tym postępowaniu nie można badać zasadności tego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący A. B. w dniu [...] 2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2006 r., doręczone skarżącemu [...] 2006 r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm) Sygn. akt II SA/Kr 170/07 zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którego postanowienie zostało zaskarżone, ma siedzibę w [...]. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa [...]. W przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, póz. 1954 z późn. zm.), zwanej daje w skrócie "u.p.e.a.", grzywnę w calu przymuszenia dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego nakłada się jednorazowo. Jej wysokość nie jest dowolna. Jeżeli obowiązek podlegający wyegzekwowaniu dotyczy przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny ustala się w następujący sposób: iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętej nakazem przymusowej rozbiórki oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Dla samej dopuszczalności nałożenia grzywny nie ma znaczenia, czy obowiązek rozbiórki dotyczy budynku mieszkalnego, czy też innego obiektu budowlanego. W każdym przypadku nałożenia obowiązku przymusowej rozbiórki budynku, wysokość grzywny jest ustalana na identycznych zasadach. Tym samym nie ma znaczenia, że część obiektu budowlanego podlegająca rozbiórki w tej sprawie nie spełnia, w ocenie skarżącego, standardów mieszkania. Nie ma też możliwości nie Sygn. akt II SA/Kr 170/07 wliczania do powierzchni zabudowy pomieszczeń o wysokości mniejszej niż 2,43 cm. Czym innym jest bowiem wysokość mieszkania, a czym innym obliczenie grzywny celem przymuszenia do rozbiórki danego obiektu. Każde pomieszczenie, w stosunku do którego właściwe organy nakazały rozbiórkę, mogą podlegać grzywnie w celu przymuszenia ustalanej na identycznych zasadach. Jest to niewątpliwe rygorystyczne rozwiązanie, ale wynika ono wprost z art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. i takim zasadom podlega ustalenie grzywny celem przymuszenia zobowiązanego do rozbiórki nadbudówki nad szopo-garażem. Powierzchnia, jaką organy administracji przyjęły do obliczenia wysokości grzywny stanowi powierzchnia zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany lub jego część przeznaczoną do rozbiórki. Powierzchnię tą liczy się wraz z zewnętrznym obrysem danego obiektu (lub jego części), czyli tzw. powierzchnię zabudowy, a nie tylko powierzchnię użytkową - jak podnosi to skarżący. Obowiązek rozbiórki nie obejmuje bowiem wewnętrznej powierzchni danego budynku, ale cały budynek lub część budynku. Rozbiórka obejmuje powierzchnię, jaka zajął taki budynek, czyli powierzchnię zabudowy. Odrębny sposób ustalenia tej powierzchni (czyli np. tak, jak podnosił to skarżący) miałby tylko wtedy zastosowanie, gdyby wynikał on z obowiązującego przepisu prawa - takiego jednak przepisu nie ma. Również wysokość stawki kwoty musiała być przyjęta przez organy administracji jako 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zgodnie z komunikatem Głównego Urzędu Statystycznego z 10 sierpnia 2004 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2004 r. (Dz. Urz. GUS. 2004 r., Nr 8, poz.42) cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2004 r. wyniosła 2.562 zł. Ustawodawca nie upoważnił organów administracyjnych do ustalania wysokości grzywny w celu przymuszenia w odniesieniu do poziomu cen rynkowych właściwych dla danego terenu (lokalnych). Tym samym w ocenie Sądu w zakresie wysokości wymierzonej grzywny w tej sprawie organy administracji nie naruszyły prawo. W postępowaniu egzekucyjnym organy egzekucyjne nie badają zasadności nałożonego obowiązku, który podlega egzekucji. Innymi słowy jeżeli już została wydana decyzja administracyjna nakładająca konkretny obowiązek na dany podmiot i Sygn. akt II SA/Kr 170/07 decyzja ta stała się ostateczna w obrocie prawnym, to organ egzekucyjny ma obowiązek ją wyegzekwować (wprowadzić w życie). Postępowanie egzekucyjne w tej sprawie prowadzone jest w związku z wykonywaniem obowiązku określonego w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2002 r. i jak wynika z wyjaśnień organu administracyjnego decyzja ta nie została uchylona. Jeszcze raz należy podkreślić, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie ma możliwości ponownego badania, czy aby egzekwowany obowiązek jest zasadny albo też został on nałożony zgodnie z prawem. Zasada ta znajduje wprost odzwierciedlenie w art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zaskarżone postanowienie trafnie wskazuje, iż w istocie zarzuty skarżącego składane w toku postępowania egzekucyjnego takimi zarzutami nie są, bo nie spełniają żadnej z przesłanek zawartych w art. 33 u.p.e.a. Skarżący polemizuje z możliwością nałożenia grzywny, a przede wszystkim z jej wysokością. Trafnie więc [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skarżący nie wnosił zarzutów. Postępowanie w tej sprawie prowadzone przed sądem administracyjnym nie dopuszcza do możliwości rozpatrzenia wniosku o zalegalizowanie nadbudowy czy też prowadzenia odrębnego postępowania dowodowego. Nie ma żadnej potrzeby w przeprowadzaniu dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy co do związania przedmiotowej dobudowy z produkcją rolną. Sąd nie stwierdził braku dopełnienia wymogów wynikających z art. 27 u.p.e.a., a sam skarżący nie wskazał, jakie to uchybienia popełnił organ administracji. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w tej sprawie organy administracji i naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie obu decyzji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.