II SA/Bk 45/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. W. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].09.2007r. znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. We wniosku z dnia 06.03.2007 r. J. W. S. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem mieszkalnym i wbudowanym garażem na dwa samochody wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr: [...], położonych przy ul. G. w B. Pismem z dnia [...].03.2007 r. organ l instancji wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o zajęcie stanowiska w sprawie ważności decyzji z dnia [...].08.2006 r. Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla powyższej inwestycji, w części dotyczącej zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości nr [...] objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia [...].05.2007 r. znak: [...] Kolegium poinformowało, że nie znalazło podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, ani też do wznowienia w tym zakresie postępowania administracyjnego z urzędu. W okresie od 30.03.2007 r. do 16.08.2007 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...].08.2007 r. znak: [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...].08.2006 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wskazując, iż jej ustalenia w zakresie zaopatrzenia obiektu w wodę tymczasowo ze studni kopanej i odprowadzenia ścieków tymczasowo do zbiornika szczelnego, są niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...].05.2007 r. Plan przewiduje bowiem zaopatrzenie powyższego obiektu w wodę jedynie z wodociągowej sieci miejskiej, zaś odprowadzenie ścieków - tylko do systemu miejskiej kanalizacji sanitarnej, a nie do zbiornika szczelnego. Postanowieniem z dnia [...].08.2007 r. Prezydent Miasta B. zobowiązał stronę do usunięcia wskazanych w nim braków występujących w projekcie budowlanym oraz w materiale dowodowym w terminie do dnia 31.08.2007 r. J. W. S. w piśmie z dnia 29.09.2007 r. wniosła o przedłużenie terminu wyznaczonego do uzupełnienia braków. Postanowieniem z dnia [...].08.2007 r. organ odmówił przedłużenia tego terminu wskazując, iż doprowadziłoby ono do naruszenia przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, nakładającego na organ obowiązek rozpatrzenia wniosku w terminie 65 dni od daty jego złożenia. W piśmie z dnia 30.08.2007 r. J. W. S. ustosunkowała się do nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...].08.2007 r., w odrębnym piśmie skorygowała wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji informując, iż inwestycja obejmuje działki nr: [...]. Decyzją z dnia [...].09.2007 r. znak: [...] Prezydent Miasta B. odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia. Podstawą odmowy było przede wszystkim nie wykazanie przez wnioskodawczynię istnienia dostępu objętych przedmiotową inwestycją nieruchomości nr: [...] do drogi publicznej oraz prawa przejścia i przejazdu poprzez sąsiednie działki nr [...] albo nr [...], a także brak zgodności projektowanego obiektu z wymogami, określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B., w zakresie zaopatrzenia przedmiotowego obiektu w wodę z wodociągowej sieci miejskiej oraz odprowadzenia ścieków do systemu miejskiej kanalizacji sanitarnej. Organ l instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie usunęła również pozostałych nieprawidłowości wynikających z postanowienia z dnia [...].08.2007 r. W odwołaniu od powyższej decyzji J. W. S. wskazała, iż działki nr: [...] objęte przedmiotową inwestycją a także przylegające do nich nieruchomości sąsiadów mają bezpośredni dostęp do ul. G., połączonej dalej z ul. E. w B., a zatem posiadają dostęp do dróg publicznych. Strona stwierdziła, iż wynikający z pisma Wodociągów B. z dnia 05.09.2007 r. brak możliwości świadczenia usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę z sieci miejskiej, można rozwiązać poprzez realizację studni kopanej (wierconej) na tych nieruchomościach, która została zaprojektowana. Zarzuciła również, iż organ I instancji bezpodstawnie, z naruszeniem art. 7 K.p.a. odmówił jej przedłużenia terminu do uzupełnienia braków projektu budowlanego. Wojewoda P. decyzją z dnia [...].11.2007 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzje pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy wskazał, że ul. G. w B., przy której położone są działki nr: [...] łączy się jedynie z ul. E., natomiast brak jest dalszego połączenia tych dróg z innymi drogami publicznymi - ul. J. lub ul. K., ul. E. jednym końcem graniczy bowiem z działką nr [...] stanowiącą teren mieszkaniowy, zaś drugim końcem graniczy z działką nr [...] będącą terenem kolejowym. Zatem teren objęty inwestycją nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej i nie spełnia wymogów z art. 6 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wskazując definicję "dostępu do drogi publicznej" z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) organ stwierdził, że skarżąca powinna przedłożyć np. zgodę właścicieli nieruchomości na przejście i przejazd poprzez ich działki nr [...] lub nr [...] do ul. J. lub ul. K. stanowiących drogi publiczne. Ponadto obowiązujący obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. przewiduje zaopatrzenie w wodę jedynie z wodociągowej sieci miejskiej, a nie ze studni kopanej, zaś odprowadzenie ścieków - tylko do systemu miejskiej kanalizacji sanitarnej, a nie do zbiornika szczelnego, jak zaprojektowano w ramach omawianej inwestycji. Przedłożony projekt budowlany jest niekompletny, gdyż brak jest w nim oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw wody, odbioru ścieków i przyłączenia do sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej, czego wymaga art. 34 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. W konsekwencji organ l instancji prawidłowo, wezwał wnioskodawczynię do doprowadzenia projektu budowlanego, do zgodności m. in. z w/w wymogami prawa, ustalając termin do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji. Wskazane w postanowieniu z dnia [...].08.2007 r. pozostałe nieprawidłowości są brakami na tyle istotnymi, iż także bez ich usunięcia nie jest możliwe wydanie wnioskodawczyni decyzji umożliwiającej zrealizowanie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. J. W. S. ani w terminie wyznaczonym przez organ, tj. do dnia 31.08.2007 r., ani do dnia wydania decyzji braków tych nie usunęła, co obligowało organ l instancji, z mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżąca zarzuciła, że decyzje organów obu instancji naruszają prawo. Wskazała, że jako inwestor nie odpowiada za fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy została wygaszona i nie może ponosić negatywnych skutków finansowych wydania jej z ewentualnym naruszeniem prawa. Skarżąca stwierdziła, że jej sąsiedzi korzystają z istniejącej drogi dojazdowej - ul. G., natomiast od niej organy wymagają, aby legitymowała się zezwoleniem na przejazd przez działki nr [...] lub [...]. Natomiast kwestia braku wodociągu może być rozwiązana poprzez realizację studni kopanej - takie studnie mają sąsiedzi. Zjazd z ulicy G. będzie wykonany na podstawie zgłoszenia, gdy zaistnieje stosowna potrzeba, obecnie ulica ta posiada nawierzchnię gruntową. Z kolei usterki dokumentacyjne zostały usunięte w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącej organy obu instancji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej i ochrony słusznego interesu strony, a także zasadę równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) określa czynności, których musi dokonać organ w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego. Stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 tego przepisu, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Tak więc, jeśli po złożeniu projektu budowlanego organ stwierdził nieprawidłowości, jego obowiązkiem jest dopełnienie wymogu wskazanego w cytowanym przepisie. W niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...].08.2007 r. zobowiązał skarżącą do usunięcia braków występujących w projekcie budowlanym i dokumentacji wymienionych w 20 punktach w terminie do dnia 31.08.2007 r. Postanowienie to strona otrzymała w dniu 22.08.2007 r., zatem miała ona 9 dni (wśród których były dni wolne od pracy) na uzupełnienie wskazanych braków. Postanowieniem z dnia [...].08.2007 r. organ nie uwzględnił wniosku strony o przedłużenie wyznaczonego terminu. W ocenie Sądu, biorąc w szczególności pod uwagę ilość i rodzaj wskazanych nieprawidłowości dotyczących wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, skarżącej nie zapewniono odpowiedniego terminu do ich usunięcia. Należy bowiem stwierdzić, iż wyznaczony przez organ termin musi być terminem, w którym strona ma realną możliwość dokonania wymaganych czynności. W sytuacji, gdy strona wnosiła o przedłużenie terminu organ powinien ten wniosek rozpatrzyć i skoro zachodziła ku temu potrzeba uwzględnić. Termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter urzędowego terminu procesowego, stąd niewątpliwie może być przedłużony na wniosek strony złożony przed jego upływem. Przemawia za tym wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada uwzględniania słusznego interesu obywateli. Wbrew uzasadnieniu wydanego w sprawie postanowienia nie stanowi w tym zakresie przeszkody określony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego termin 65 dni do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, zwłaszcza, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 nie podlega wliczeniu do terminu 65-dniowego – np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.01.2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1831/07 (niepubl.). Termin 65-dniowy jest zastrzeżony na korzyść strony występującej o udzielenie pozwolenia na budowę, zatem niezrozumiałym byłoby niezapewnienie stronie możliwości uzupełnienia braków złożonego wniosku w tym zakresie ze względu na konieczność jego zachowania. Stąd w wydanym postanowieniu faktycznie nie wskazano powodów, które mogłyby uzasadniać odmowę przedłużenia terminu. Skarżąca w piśmie złożonym w dniu 03.09.2007 r. podnosiła, że nie mogła w wyznaczonym terminie uzyskać oświadczenia o możliwości przyłączenia działki do sieci wodno-kanalizacyjnej, zarzuty w tej kwestii strona przedstawiła także w odwołaniu, podtrzymał je również pełnomocnik strony na rozprawie. Należy też podkreślić, iż biorąc pod uwagę treść art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zatem strona nie ma możliwości uzupełnienia wskazanych jej nieprawidłowości na dalszym etapie postępowania administracyjnego, co zdaje się sugerować organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze wskazane okoliczności należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wyznaczenie terminu, w którym strona nie miała możliwości uzupełnienia wskazanych jej braków, naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zarzucił, iż działki objęte przedmiotową inwestycją - nr: [...] nie mają zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi koniecznej. W ocenie Sądu dokonane w tym zakresie ustalenia, dają postawy do stwierdzenia, że przedstawione stanowisko nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zapewnienie dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych jest jednym z elementów, które podlegają kontroli organu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) definiuje pojęcie "dostępu do drogi publicznej" jako bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika z zaskarżonej decyzji działki nr [...] położone są bezpośrednio przy ul. G. w B. Organ nie kwestionuje, że ulica ta jest drogą publiczną, potwierdzają to również zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...].05.2007 r., z których wynika, że jest ona drogą gminną, a zatem drogą publiczną. W konsekwencji ustalenie, iż nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do ulicy G. w ocenie Sądu wypełnia wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Nie ma natomiast znaczenia, iż ul. E., z którą łączy się ul. G. nie ma dalszego połączenia z innymi drogami publicznymi - ul. J. lub ul. K., gdyż jednym końcem graniczy z działką nr [...] stanowiącą teren mieszkaniowy, zaś drugim końcem graniczy z działką nr [...] będącą terenem kolejowym. Przepisy bowiem nie wymagają, aby droga publiczna, do której bezpośredni dostęp ma dana nieruchomość była połączona z innymi drogami publicznymi. Jak wskazano powyżej, wystarczy stwierdzenie posiadania przez nieruchomość bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zaskarżona decyzja, poprzez stwierdzenie, iż przedmiotowe działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej narusza zatem wskazane przepisy. Stanowisko organów prowadzi ponadto do przerzucenia na inwestora obowiązków w zakresie utrzymania i rozbudowy dróg publicznych. Należy też wskazać, iż działania organu w tym zakresie są niekonsekwentne, bowiem w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].08.2006 r. przyjął on, iż przedmiotowe działki posiadają dostęp do drogi publicznej – ul. G., decyzja ta została następnie wygaszona jednakże z innych przyczyn. Takie postępowanie organu stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ujętej w art. 8 K.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić wskazane powyżej uwagi, w szczególności należy umożliwić skarżącej stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego usunięcie nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym i dokumentacji. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono, że wydane decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wobec braku wniosku strony o zwrot kosztów, sąd stosownie do art. 209 i 210 § 1 w/w ustawy nie mógł rozstrzygnąć w tym zakresie