II SA/Op 64/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi P. Z. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z [...], nr [...] odmawiającą przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy. Postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek strony z 12 października 2006 r., w którym P. Z., działając na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy ( Dz. U. z 2006 Nr 155 poz. 1109 ), wniósł o udzielenie mu zasiłku celowego w kwocie 1000 zł i w kwocie 392 zł. Wnioskodawca oświadczył, że jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników; że szkody spowodowane suszą zostały oszacowane przez komisję powołaną przez Wojewodę na podstawie § 20 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji ( Dz. U 1996 Nr 16 poz. 82 ze zm.); że szkody w uprawach rolnych i w użytkach zielonych w gospodarstwie rolnym przekroczyły 30%; że w gospodarstwie rolnym utrzymywane jest bydło zarejestrowane w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych. Oświadczenia złożone przez wnioskodawcę we wniosku znalazły potwierdzenie w dokumentach wykazujących podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników i powierzchnię posiadanego gospodarstwa rolnego. Jednocześnie wnioskodawca załączył uwierzytelnioną fotokopię protokołu Zespołu Roboczego Komisji Wojewody [...] "sporządzonego na okoliczność ustalenia rozmiaru strat powstałych w gospodarstwie rolnym dotkniętym klęską suszy w lecie 2006 r.". Z protokołu tego wynikało, iż w obecności rolnika stwierdzono, że w jego gospodarstwie rolnym " o powierzchni całkowitej 10,47 ha użytków rolnych, w tym gruntów dzierżawionych w okresach wieloletnich 3,32 ha, zniszczeniu uległy uprawy o powierzchni 1,37 ha użytków rolnych w niżej wymienionym stopniu: 1) buraki cukrowe na powierzchni 1,20 ha, 35% zniszczeń, 2) pszenica ozima 1,50 ha, 30%, 3) łąka II pokos 0,50 ha, 50%, 4) pastwisko II pokos 0,50 ha, 50%. W oparciu o te zapisy Zespół Roboczy Komisji Wojewody ustalił, ze łączna kwota strat powstałych z tytułu suszy wynosi 2 641 zł, a rozmiar szkód zgodnie z zarządzeniem nr 20/2005 Prezesa ARiMR z dnia 22 czerwca 2005 r. zagraża dalszemu funkcjonowaniu gospodarstwa rolnego." Dlatego Zespół "wnosi o pozytywne zaopiniowanie wniosku kredytowego złożonego przez poszkodowanego producenta rolnego". Protokół podpisali członkowie Komisji i P. Z. Protokół opatrzono datą 9 sierpnia 2006 r. Decyzją z [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając na podstawie art. 24 ust. 2 i art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. 2004 Nr 64, poz. 593 ze zm. ) i powołanego wcześniej rozporządzenia z 29 sierpnia 2006 r., odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy w 2006 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano na przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia dotyczący ustalenia średniej wysokości szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu szkód sporządzonego przez Komisję Wojewody. Przyjmując, iż zawarty w aktach protokół z 9 sierpnia 2006 r. spełnia wymogi tego przepisu, organ odwołał się do § 2 ust. 2 rozporządzenia podnosząc, że "szkody spowodowane suszą oszacowane przez Komisję w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy wyniosły mniej niż 30% powierzchni", dlatego brak spełnienia przesłanki wielkości szkody wyłącza możliwość przyznania zasiłku celowego. W odwołaniu wnioskodawca domagał się uchylenia decyzji zarzucając, że straty jakich doznał w wyniku suszy w 2006 r. w poszczególnych uprawach "były na poziomie 40%, a na łąkach i pastwiskach wyniosły 50%". Domagał się wywiadu w cukrowni, w której zakontraktował buraki na okoliczność braku możliwości wywiązania się z umowy oraz powołania biegłego, który oceniłby, czy przy panujących w 2006 r. temperaturach i niskich opadach było możliwe uzyskanie plonów średnich lub wyższych od przeciętnych z poprzednich lat. Zarzucił, że organ nie prowadził żadnego wywiadu jakie skutki wyrządziła susza w 2006 r., gdyż protokół sporządzony w czasie wegetacji, przed zbiorami nie oddawał rzeczywistego stanu rzeczy. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z [...] w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. przedstawiło przebieg postępowania, a następnie odwołało się do zapisów § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. Dalej stwierdzono, że w aktach sprawy znajduje się sporządzony 9 sierpnia 2006 r. protokół Zespołu Roboczego powołanego na podstawie zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z 16 lipca 1999 r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Szacowania Szkód Produkcji Rolnej. Odwołując się do jego treści podniesiono, że protokół zespołu nie był weryfikowany przez Komisję Wojewody. Komisja ta na posiedzeniu 11 września 2006 r. zapoznała się tylko z protokołami z wizji terenowych, nie dokonała natomiast szacowania szkód w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy. Brak protokołu szacowania szkody wyłącza możliwość przyznania zasiłku celowego w oparciu o przepisy rozporządzenia z 29 sierpnia 2006 r. i czyni zbędnym prowadzenie postępowania dowodowego postulowanego przez rolnika. W skardze sądowoadministracyjnej skarżący domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. i przyznania zasiłku celowego w kwocie 1000 zł i 392 zł, zarzucając ponownie, że w jego gospodarstwie nie dokonano prawidłowego szacowania szkód. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów jedynie pod względem zgodności z prawem. Należy dodać także, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm., dalej zwana P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego rozpocząć wypada od stwierdzenia, że badanie legalności zaskarżonego aktu administracyjnego nie łączy się z merytorycznym orzekaniem w sprawie administracyjnej, stąd oczekiwania skarżącego domagającego się przyznania mu zasiłków celowych wymienionych w § 5 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. nie mogły zostać uwzględnione nawet przy uchyleniu decyzji organów obu instancji. Możliwość przyznania takiego zasiłku przewiduje art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.), natomiast warunki udzielenia pomocy rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w 2006 r. określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Zgodnie z § 2 cyt. rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa(Dz. U. Nr 16, poz. 82, ze zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %. W pierwszej kolejności zauważyć wypada, że zasiłek celowy, oparty o przepisy cytowanego na wstępie rozporządzenia przyznawany jest na wniosek. Skarżący złożył wniosek w terminie określonym w § 6 ust.1 tego aktu prawnego, wypełniając również inne wymogi formalne. Powodem odmownego jego załatwienia był brak możliwości ustalenia wysokości szkody, a więc przyczyna należąca do sfery materialnoprawnej. Co do charakteru protokołu oszacowania szkód organy nie miały wątpliwości, bo orzekły odmownie nie z przyczyn formalnych, a merytorycznych. W tym miejscu godzi się zwrócić uwagę na, mający oparcie w przepisach art.7 i art.77 § 1 k.p.a., obowiązek organu administracyjnego wyjaśnienia sprawy. Oznacza to, że także w sprawie wszczętej na wniosek rzeczą organu jest z urzędu zebranie potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego, ocena wiarygodności dowodów i rozpatrzenie całego materiału w celu wydania rozstrzygnięcia. Przepisy rozporządzenia z 29 czerwca 2006 r. mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie nie wskazują, aby sytuacja organu była inna niż w pozostałych sprawach administracyjnych. W szczególności przepisy rozporządzenia nie statuują wyłącznego obowiązku wnioskodawcy wykazania faktu i wysokości szkody w gospodarstwie rolnym spowodowanej suszą w roku 2006. Przepisy te nie wprowadzają nawet obowiązku zgłoszenia przez osobę zainteresowaną szkody komisji powołanej przez wojewodę. Zatem wywody organu II instancji w tym zakresie uznające brak protokołu oszacowania szkody, za zasadniczy powód wydania decyzji odmownej, są chybione. W § 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia zawarto unormowanie, że pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli w gospodarstwie rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję, wynoszą średnio powyżej 30%. Z regulacji tej należy wywieść m.in., że szkody winny być oszacowane przez komisję, wszak nie wyłącznie przez nią, co oznacza dopuszczenie innych środków dowodowych na tę okoliczność. Tym bardziej, że oszacowanie oznacza ustalenie wysokości szkody nie na podstawie wysokości rzeczywistych strat, ale w oparciu o szacunek (czyli w przybliżeniu) takich strat. Czynności Komisji dokonywane są przecież w czasie wegetacji upraw rolnych, a przepisy nie wymagają ponownego szacunku na przykład po zbiorach. Co do szacowania szkód na podstawie powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. należy stwierdzić, że ustawodawca związał jedną z przesłanek przyznania zasiłku z zaistnieniem szkody wynoszącej średnio powyżej 30 %, nie w gospodarstwie rolnym, ale w uprawach rolnych. Cytowany wcześniej przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. dla przyznania zasiłku wymaga łącznego spełnienia 3 warunków: - posiadania statusu rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, - prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, - zaistnienia szkody spowodowanej suszą, wynoszącej powyżej 30 %, w uprawach rolnych. Zsumowanie powierzchni wszystkich nieruchomości znajdujących się w posiadaniu rolnika jest niezbędne dla ustalenia czy prowadzi on gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy o podatku rolnym., a więc czy jest on właścicielem lub posiadaczem gruntów o łącznej powierzchni ponad 1 ha. Odrębną natomiast kwestią jest ustalenie powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie danego rolnika i procentowe wyliczenie strat spowodowanych suszą. Definicję upraw rolnych wypracował Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 14 kwietnia 1994 r. ( III CZP 46/94, OSNC 1994/10/191), przyjmując, że przez uprawy rolne należy rozumieć wszelkiego rodzaju uprawy prowadzone na gruncie rolnym, które są efektem działalności człowieka związanej ściśle z produkcyjną funkcją ziemi jako środka produkcji. Zestawiając zatem podaną definicję upraw rolnych z cytowanym przepisem § 2 rozporządzenia stwierdzić należy, że dla przyznania zasiłku celowego dla złagodzenia skutków suszy w 2006 r., kluczowe znaczenie ma ustalenie łącznej powierzchni prowadzonych przez rolnika upraw rolnych i procentowe obliczenie wysokości strat poniesionych w tych uprawach. Tym czynnościom postępowania wszczętego na wniosek złożony przez rolnika w trybie § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. służyć będzie właściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe. Należy zwrócić uwagę, że prowadząc postępowanie o przyznanie zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy organy administracji winny zebrać materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy stosując w pełnym zakresie reguły postępowania dowodowego uregulowanego w dziale II, rozdział 4 Kpa. Co do zasad prowadzenia dowodu przepisy rozporządzenia z 29 sierpnia 2006 r. określają jedynie, że w celu wydania decyzji administracyjnej nie przeprowadza się rodzinnego wywiadu środowiskowego ( § 3 ust.2 ). Nie oznacza to jednak, że protokół szacowania szkody z § 4 ust.2 rozporządzenia jest jedynym środkiem dowodowym w sprawie. Wręcz przeciwnie jest to jeden z dowodów. Jego wartość dowodowa winna być oceniana przez organ administracji zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a.. A użycie przez prawodawcę sformułowania w § 4 ust. 2 rozporządzenia "po wszczęciu postępowania" oznaczało, iż w granicach działania organu administracji publicznej mieści się obowiązek prowadzenia wszczętego postępowania w zgodzie z normami prawnymi postępowania administracyjnego, w tym i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W przepisach rozporządzenia brak jest przepisu, który ograniczałby dopuszczalność stosowania przepisów postępowania administracyjnego. Jedyne ograniczenie, co do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego dotyczy braku wymogu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Literalna wykładnia przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia i położenie akcentu na użyte przez prawodawcę sformułowanie "na podstawie protokołu oszacowania szkód", bez całościowej wykładni tegoż przepisu oraz bez powiązania go z innymi przepisami w szczególności art. 7 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej może sugerować, iż jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń średniej wysokości szkody w gospodarstwie rolnym jest tylko i wyłącznie protokół szacowania szkody. W takim jednak wypadku strona oraz organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego pozbawiona zostałyby możliwości podejmowania czynności zmierzających do wszechstronnego oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz oceny, czy ten ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normie prawnej. Dlatego zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę organ nie może a priori założyć, że skoro nie ma sporządzonego protokołu z oszacowania szkód lub sporządzony został niewłaściwie (np. co do treści), to szkoda nie powstała. Należy bowiem pamiętać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą i w tym celu zgodnie z treścią art. 75§1 kpa jako dowód powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy dowodowej środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Ustalenie, bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów jest zatem sprzeczne z art. 75 kpa ( vide: wyrok NSA z 27 kwietnia 1992r.,II S.A. 1838/91, ONSA 1992, Nr 2, poz. 45). Z akt sprawy wynika, że protokół sporządzony 9 sierpnia 2006 r. służył tak wnioskowi o przyznanie zasiłku celowego, jak i wnioskowi o kredyt bankowy na wznowienie produkcji po klęsce żywiołowej. Wskazuje na to w sposób nie budzący wątpliwości treść tego dokumentu. Wymaga podkreślenia, że opinia, o której mowa w § 20 ust. 3 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1996 r. i protokół szacowania, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, to w założeniu dwa różne dokumenty sporządzone na potrzeby przysługujących rolnikowi, niezależnych od siebie form pomocy państwowej związanych z klęską suszy (dopłaty do oprocentowania kredytu bankowego i zasiłku celowego). Jedynym elementem wspólnym dla obu tych dokumentów jest ten sam wystawca dokumentów, komisja powołana przez organ administracji publicznej jakim jest wojewoda. Połączenie czynności o jakich stanowią § 20 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1996 r. i § 4 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. nie dyskredytuje dokumentu powstałego w ten sposób. Wojewoda powołując komisję, której zadaniem było oszacowanie szkód w uprawach rolnych musiał mieć na uwadze, że protokół szacowania szkód winien spełniać wymogi kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ będzie źródłem dowodu w postępowaniu administracyjnym. Taki sam skutek miało zaakceptowanie protokołów komisji roboczych dokonane 11 września 2006 r. Skoro Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wystąpił o protokół szacowania szkody i otrzymał odpowiedź Wojewody [...] z 23 sierpnia 2007 r., że protokoły Zespołów Roboczych zostały zweryfikowane przez Komisję Wojewody i stanowią odzwierciedlenie ustaleń tej Komisji odnośnie szkód w uprawach rolnych spowodowanych suszą w rozumieniu § 4 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r., to nie było możliwe w postępowaniu przed organem I instancji domaganie się przedłożenia innego protokołu szacowania szkód, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, spełniającego wymogi przewidziane w Kpa celem ustalenia średniej wysokości szkód w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez skarżącego. Jak już wyżej zaznaczono w sprawie prowadzonej o przyznanie zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy na podstawie rozporządzenia z 29 sierpnia 2006 r. nie ma ograniczeń dowodowych, co oznacza, że jeśli postępowanie nie wyjaśniło istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, to po wyczerpaniu środków dowodowych nie jest także wyłączony dowód z przesłuchania strony ( art. 86 Kpa ). Z tych względów i z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. należało uchylić decyzję organów obu instancji. Orzeczenie o nie wykonywaniu zaskarżonej decyzji oparte jest na przepisie art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.