IV SA/Wa 200/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - IV SA/Wa 200/08 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania W. S., zwanego dalej "skarżącym", od decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania Wójta Gminy J. do przywrócenia jakości gleby wykorzystanej do budowy boiska w M. do wymaganych standardów jakości nie zagrażających środowisku czyli zdrowiu potencjalnych użytkowników. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, iż w dniu 4 stycznia 2005 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w P. zwrócił się do Starosty G. o przeprowadzenie analizy wierzchniej warstwy glebowej murawy boiska sportowego w M. celem ustalenia stopnia jej obecnego zanieczyszczenia bakteriologicznego. W przypadku stwierdzenia utrzymującego się skażenia bakteriologicznego Prokurator wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy J. do przywrócenia jakości gleby wykorzystanej do budowy boiska w M. do wymaganych standardów jakości nie zagrażających środowisku czyli zdrowiu potencjalnych użytkowników zgodnie z art.362 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 z późn.zm.), zwanej dalej "Poś". Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Starosta G. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji zobowiązującej Wójta Gminy J. do przywrócenia jakości gleby wykorzystywanej do budowy boiska w M. do wymaganych przepisami ochrony środowiska standardów jakości, nie zagrażających środowisku czyli zdrowiu potencjalnych użytkowników. Odwołanie od decyzji Starosty G. złożył skarżący. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. SKO uchyliło decyzję Starosty G. a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Starosta G. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji zobowiązującej Wójta Gminy J. do przywrócenia jakości gleby wykorzystanej do budowy boiska w M. do wymaganych przepisami ochrony środowiska standardów jakości, nie zagrażających środowisku czyli zdrowiu potencjalnych użytkowników. Umarzając postępowanie organ wskazał, iż stan jakości gleby przyjęto za właściwy w oparciu o dopuszczalne wartości zanieczyszczeń w glebach, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby i standardów jakości ziemi (Dz.U. nr 165, poz.1359). Prawidłową jakość gleby potwierdza opinia Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa dopuszczona jako dowód w postępowaniu. Odwołanie od decyzji Starosty G. wniósł skarżący, podnosząc, iż Starosta nie zastosował się do zaleceń rozporządzenia Ministra z dnia 9 września 2002 r. Rozpoznawszy odwołanie SKO uznało, iż skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego. Stronami tymi są wyłącznie Gmina J. oraz Prokurator Okręgowy w P. Zgodnie z art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. W niniejszej sprawie skarżący nie był stroną. Decyzję Starosty G. otrzymał do wiadomości, jako osoba mająca jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy. Jednakże to wyłącznie interes prawny, a nie faktyczny, może stanowić podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. W tej sytuacji postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie art.138§1 pkt 3 k.p.a. W skardze na decyzję SKO skarżący podniósł niewiarygodność ustaleń organu I instancji odnośnie tego, iż jakość gleby wykorzystanej do budowy boiska nie budzi zastrzeżeń oraz wynikającą z powyższego merytoryczną wadliwość decyzji organu I instancji. Skarżący powołał się na wyniki badań mające sugerować, iż na terenie jego posesji i w bezpośrednim sąsiedztwie boiska sportowego w M. występuje silne skażenie i zanieczyszczenie wód gruntowych. Powyższe stanowi w ocenie skarżącego podstawę do brania przez niego udziału w postępowaniu. Skarżący wskazał również, iż w postępowaniu karnym toczącym się przed Sądem Rejonowym Ż. w sprawie o naruszenie art.183 k.k., sygn. akt [...], występuje jako oskarżyciel posiłkowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. SKO zasadnie zastosowało art.138§1 pkt 3 k.p.a., tj. umorzyło postępowanie odwoławcze. Postępowanie odwoławcze umarza się jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość taka wystąpi np. w przypadku ustalenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne, którego dotyczy zaskarżona decyzja, wszczęte z urzędu, toczyło się w przedmiocie zobowiązania na podstawie art.362 ust.1 pkt 2 Poś podmiotu korzystającego ze środowiska, który negatywnie oddziałuje na środowisko, do przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela wykładnię przepisów Poś dokonaną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1328/05, publ. LEX, którego obszerne fragmenty niniejszym przytacza. W przywołanym orzeczeniu wskazano, iż w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na podmiot określonych obowiązków, w związku z negatywnym oddziaływaniem na środowisko (art. 362 ust. 1 Poś) generalnie stroną tego postępowania jest wyłącznie podmiot, którego prawa lub obowiązki mogą być określone w wyniku wydania decyzji poprzez konieczność podjęcia pewnych działań. Osoby trzecie, narażone na uciążliwe oddziaływanie podmiotu zobowiązywanego, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (brak uprawnienia do ochrony ich praw podmiotowych w tym trybie), nie mogą być stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wyjątek stanowi przypadek, gdy wykonanie obowiązków wynikających z wydanej decyzji powoduje ingerencję w prawa lub obowiązki osób trzecich (np. prawo własności). Celem postępowania administracyjnego prowadzonego na zasadzie art. 362 ust. 1 powołanej ustawy jest wyegzekwowanie spełniania wymagań ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na nie, jako na dobro wspólne, przy czym, ochrona interesu indywidualnego w przypadku naruszenia wymagań ochrony środowiska, jest realizowana poprzez roszczenie o charakterze cywilnoprawnym dochodzone przed sądem powszechnym (art. 323 Poś). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII k.p.a.). osoby trzecie, inne niż podmiot na który maja być nałożone obowiązki, o których mowa w art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie mają generalnie, w obecnym ustawodawstwie polskim, przymiotu strony. Wprost z ustawy wynika bowiem, iż podmioty prawa (osoby fizyczne, prawne lub inne jednostki organizacyjne), które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności z naruszeniem ochrony środowiska (ograniczone w związku z tym w prawach podmiotowych np. wykonywania praw własności lub inaczej narażone) nie mają uprawnienia do żądania przed organami administracji wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony ich interesu indywidualnego. Wynika to z faktu, iż w świetle regulacji przyjętych od 1 października 2001 r. postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązków w trybie art. 362 ust. 1 i 7 Poś wszczynane jest wyłącznie z urzędu (art. 375 ustawy Poś). Przesądza to wprost, iż indywidualne prawa podmiotowe z zakresu ochrony środowiska nie mogą być chronione poprzez wszczynanie konkretnych postępowań administracyjnych służących zapewnieniu ich ochrony. Ustawodawca wyłączył możliwość ich prowadzenia w celu ochrony interesu indywidualnego podmiotów, wskazując jednocześnie sposób ochrony takiego interesu w drodze roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Potwierdza to fakt systematyzacji w ustawie - Prawo ochrony środowiska zagadnień związanych ze środkami odpowiedzialności cywilnej i administracyjnej. Z jednej strony przyznano w art. 323 ust.1 Poś realizowane na drodze cywilnej roszczenie o zaniechanie naruszeń i podjęcie środków zapobiegawczych w przypadku wystąpienia szkody lub zagrożenia jej powstaniem w wyniku bezprawnego oddziaływania na środowisko oraz np. w art. 327 Poś wprowadzono ułatwienia procesowe w postępowaniu dowodowym w tym przypadku (tytuł VI ustawy - Odpowiedzialność w ochronie środowiska, dział I - Odpowiedzialność cywilna). Z drugiej uregulowano zagadnienia związane z prowadzonymi z urzędu postępowaniami w interesie publicznym (tytuł VI ustawy - Odpowiedzialność w ochronie środowiska, dział III - Odpowiedzialność administracyjna). Zagadnienia odpowiedzialności w obu reżimach zostały wyraźnie wyodrębnione. W tym przypadku także wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, iż środki te nie mogą być stosowane łącznie w celu ochrony tego samego interesu prawnego określonego podmiotu. W tej sytuacji uznać należy, iż zasadnie organ odwoławczy nie uznał skarżącego za stronę postępowania i umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte z jego odwołania. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.