II SA/Po 563/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi P.G. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. /-/ A. Łaskarzewska /-/ A. Zieliński /-/ W. Batorowicz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazał P. G. dokonać rozbiórki mechanizmu załadunkowego dla silosów na zboże wraz z trzema silosami samowolnie wybudowanych na nieruchomości położonej w G. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt: II SA/Po 239/06 oddalił skargę na w/w decyzję. Wyrok Sądu uprawomocnił się dnia 28 sierpnia 2006r. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...], Nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...]. W dniu 8 sierpnia 2007 r. P. G. otrzymał upomnienie z dnia [...] Nr [...] wzywające go do dobrowolnego wykonania w/w decyzji z dnia [...], Nr [...]. Pismem z dnia 16 sierpnia 2007 r. P. G. wniósł o wydanie pozwolenia na użytkowanie silosów, w odniesieniu do których toczyło się postępowanie przez PINB, tzn. trzech silosów użytkowanych na nieruchomości położonej w m. G. [...], w trybie przewidzianym w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665). Decyzją z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665) odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie trzech silosów usytuowanych na nieruchomości położonej w miejscowości G. [...]. Organ wskazał, że ustawodawca w art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ze względu na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt: P 27/05 umożliwił legalizację samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części bez wnoszenia opłat legalizacyjnych, przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Legalizacja w tym trybie jest możliwa, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Jak podkreślił organ kontrolę zabudowy przedmiotowej nieruchomości pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili w dniu 26 lutego 2004 r. czyli po dacie wskazanej w art. 3 ust.1 w/w ustawy. Jednakże w art. 4 w/w noweli zawarto przepis przejściowy, w którym stwierdzono, że do spraw wszczętych a nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy (tzn. ustawy z dnia10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw). Do dnia wejścia w życie nowelizacji, to jest do dnia 20 czerwca 2007 r. przedmiotowe postępowanie było zakończone w obu instancjach organów nadzoru budowlanego oraz istniał prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt: II SA/Po 239/06. Ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznych decyzji organów nadzoru budowlanego w tej sprawie oraz prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu, w ocenie organu, nie jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie w/w trzech silosów na zboże. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. G. wskazując, że przepisy cytowanej przez organ ustawy z dnia10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw jednoznacznie precyzują, że jedyną okolicznością podlegającą badaniu przez organ badający zasadność wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest to czy budowa obiektu została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz czy postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. W ocenie odwołującego skoro ustawodawca nie wskazał, że okolicznością uzasadniającą wydanie decyzji odmownej może być pozostawanie w obrocie prawnym prawomocnych orzeczeń dotyczących samowoli budowlanej, wydanych w toku postępowania wszczętego po dniu 11 lipca 2003 r., to pozostawanie takich orzeczeń w obrocie prawnym nie ma znaczenia w sprawie. W ocenie odwołującego w przedmiotowej sprawie nie zachodzą również przesłanki wskazane w art. 4 ustawy, ponieważ toczące się w sprawie postępowanie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy. Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja, z której wynika nakaz rozbiórki przedmiotowego mechanizmu załadunkowego dla silosów na zboże wraz z trzema silosami nie została uchylona, ani zmieniona innym aktem administracyjnym, tym samym decyzja ta jest ostateczna i podlega wykonaniu. Nie ma zatem podstaw do przeprowadzania kolejnego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do obiektu objętego prawomocnym nakazem rozbiórki. Nie jest również możliwym wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, wobec którego istnieje w obrocie prawnym podlegająca wykonaniu prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki. Na powyższą decyzję skargę złożył P. G. zarzucając zaskarżanej decyzji naruszenie przepisów: - art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz poprzez załatwienie sprawy nie uwzględniając interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - art. 3 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w szczególności poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w szczególności poprzez uznanie, że wskazany przepis nie ma zastosowania w sytuacji skarżącego W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzją nr [...], sygn. [...] z dnia [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy, z których wynika zgoda na budowę dwóch zbiorników na zboże typu [...] oraz adaptację istniejących dwóch zbiorników na zboże typu [...] oraz przebudowy. Nie ma zatem przeszkód, by zbiorniki znajdowały się w tym miejscu, w którym obecnie się znajdują, a jest to jeden z istotnych elementów niezbędnych przy uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu – zgodnie z art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Skarżący podkreślił, że bezcelowe jest wykonanie rozbiórki obiektów, skoro w ich miejsce ma on możliwość postawienia takich samych obiektów budowlanych. Odnośnie zastosowanej przez organ interpretacji art. 4 powołanej powyżej ustawy skarżący podkreślił, że postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektów nie zostało zakończone, albowiem obiekty nadal istnieją i nie zostały rozebrane, zatem uprawniony był on do złożenia wniosku o legalizację ich istnienia. Odnośnie pozostającej w obrocie prawnym decyzji rozbiórkowej skarżący wskazał, że może być ona wyeliminowana z obrotu na zasadzie wynikającej z art 154§1 i art. 155 kpa. Poinformował, że wniosek o uchylenie decyzji rozbiórkowej w trybie art.154§1 i 155 kpa złożył już do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w zaskarżanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Zatem sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżana decyzja nie narusza prawa. Istotnym problemem w niniejszej sprawie była interpretacja przepisów ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665), cyt dalej jako "nowela". Przepis art. 3 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118-j.t. ze zm.). Przepisy art. 48-49b Prawa budowlanego( Dz.U. z 2006r., Nr. 156, poz.1118-j.t. ze zm. ) regulują obligatoryjne postępowanie organu administracyjnego, w przypadku stwierdzenia tzw. samowoli budowlanej, to jest w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zezwalają one pod określonymi warunkami na legalizację obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Obligatoryjnym elementem postępowania legalizacyjnego jest min. ustalenie przez organ administracyjny opłaty legalizacyjnej, do zapłaty której zobowiązany jest inwestor. Opłata legalizacyjna została wprowadzona do porządku prawnego przepisem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Do dnia wejścia w życie wyżej wskazanej zmiany, to jest do dnia 10 lipca 2003 r. art. 49 Prawa budowlanego umożliwiał legalizację samowoli budowlanej, jeżeli od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat, a istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ administracyjny nie ustalał w takiej sytuacji opłaty legalizacyjnej. Przepisy prawa budowlanego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003r. nie stanowiły o obowiązku uiszczenia takiej opłaty. Wspomniana "nowela" prawa budowlanego z 2007r. umożliwiła właścicielom obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998r. i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, nie nakładając obowiązku uiszczenia przez nich opłaty legalizacyjnej. Powyższa nowela ukazała się po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, który dnia 18 października 2006 r., sygn. akt: P 27/05 (OTK-A 2006 r., Nr 9, poz. 124) stwierdził, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Przepis art. 4 analizowanej "noweli" stanowi, że do spraw wszczętych a nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Tym samym a contrario przepisów "noweli" nie można stosować w stosunku do spraw zakończonych. Nie mogły one zatem mieć zastosowania w niniejszym wypadku. Postępowanie w przedmiocie legalizacji obiektów budowlanych objętych zaskarżoną decyzją o odmowie pozwolenia na użytkowanie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie "noweli". Ostateczna decyzja w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych, co do których skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie wydana została dnia [...]. "Nowela" weszła w życie dnia 20 czerwca 2007 r. Przed tą datą uprawomocnił się nawet wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, oddalający skargę złożoną na wspomnianą decyzję rozbiórkową (sygn.akt. IISA/PO239/06). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektów nie jest zakończone tak długo dopóki obiekty będące przedmiotem nakazu rozbiórki nadal istnieją i nie zostały rozebrane. W istocie bowiem o zakończeniu postępowania przed organem administracji , decyduje nabranie przymiotu ostateczności przez wydaną decyzję. Dotyczy to także postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu. Wyegzekwowanie nałożonego obowiązku jest przedmiotem odrębnego postępowania. Następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005, Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie zaś z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w dyspozycji przepisu art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Nie stanowią o tym przepisy analizowanej "noweli". Ustawodawca nie zawarł w niej postanowień pozwalających na uchylenie ostatecznych i prawomocnych decyzji rozbiórkowych dotyczących obiektów budowlanych, które wzniesione zostały w okresie po 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998r., w sytuacji gdy postępowanie rozbiórkowe wszczęte zostało wprawdzie po 11 lipca 2003r., jednakże przed wejściem w życie "noweli" ukończono je ostatecznie i prawomocnie. Nie ma w sprawie znaczenia okoliczność, iż skarżący zwrócił się w trybie art. 154 §1 kpa, 155 kpa do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z żądaniem uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki. Postępowanie w tym przedmiocie nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97§1pkt.4 kpa. Złożenie w trybie powyższych przepisów żądania uchylenia ostatecznej i prawomocnej decyzji nie eliminuje jej z obrotu, nie pozbawia wykonalności. W ocenie Sądu bez znaczenia jest także uzyskanie przez skarżącego decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...], nr [...] o warunkach zabudowy nowych i adaptacji istniejących zbiorników na zboże z możliwością przebudowy, zlokalizowanej na terenie położonym w gminie [...] we wsi G. [...], na działce [...]. Pomijając fakt, iż decyzja ta dotyczy jedynie adaptacji dwóch zbiorników na zboże, a nakaz rozbiórki utrzymany w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] dotyczył rozbiórki mechanizmu załadunkowego dla silosów na zboże wraz z trzema silosami, wskazać należy, iż ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, wydana po uzyskaniu ostatecznego nakazu rozbiórki nie może sanować dokonanej samowoli budowlanej. Ewentualna dopuszczalność wzniesienia takiego samego obiektu jak istniejący nie wyłącza możliwości realizacji decyzji o rozbiórce. Przeciwne zaś stanowisko oznaczałoby obejście przepisów prawa, gdyż w istocie sanowałoby samowolę budowlaną, wobec której zastosowano przewidzianą prawem sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zaskarżane rozstrzygnięcie nie narusza także w ocenie sądu dyspozycji przepisu art. 7 kpa, albowiem organy obu instancji w niniejszej sprawie prawidłowo wyjaśniły okoliczności istotne w świetle art.3 i 4 noweli. Stąd też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ A.Zieliński /-/ A.Łaskarzewska W.Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska Brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością