II OSK 1346/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Anna Żak Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2463/07 w sprawie ze skargi A. Z., J. Z. i D. T. na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r. nr 50 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sygn. akt II OSK 1346/ 08 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r. (sygn. akt IV SA/WA 2463/07) oddalił skargę na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie utworzenia ograniczonego obszaru użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie. Rozporządzeniem nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 156, poz. 4276) Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r, nr 129, poz. 902 tekst jednolity ze zm. dalej: POŚ) utworzył obszar ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie. W rozporządzeniu tym określił przebieg granic tego obszaru (§ 2 i 3), wyróżnił w obszarze ograniczonego użytkowania strefę ograniczeń zabudowy mieszkaniowej zwanej strefą M (§ 1 ust. 2) i wprowadził zakazy dotyczące nowej zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej wskazane rozporządzenie - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Wojewody do usunięcia naruszenia prawa wnieśli: A. Z., J. Z. i D. T. - współwłaściciele działek ew. Nr [...] i [...] z obrębu O. M. gm. M. W skardze zarzucono m. in., że zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia w ramach obszaru ograniczonego użytkowania ma być utworzona strefa ograniczeń zabudowy M, tymczasem art. 135 POŚ nie przewiduje tego rodzaju strefy ograniczeń zabudowy. Dodatkowo, instytucji takiej nie przewiduje również żaden inny przepis Prawa ochrony środowiska. Tym samym rozporządzenie w tym zakresie nie ma podstawy prawnej w ustawie. Wskazano również na niekonstytucyjność art. 135 POŚ. Zdaniem Skarżących, przepis ten wskazuje organ uprawniony do wydania rozporządzenia, ale nie określa zakresu spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu oraz jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tego aktu. Dodatkowo, rozporządzenie posługuje się nieprecyzyjną terminologią nie mającą odzwierciedlenia w przepisach prawa budowlanego oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest w rozporządzeniu definicji pojęć: "towarzyszących innym funkcjom" i " inne funkcje". Definicji tych pojęć nie zawiera również prawo budowlane i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co może skutkować całkowitą dowolnością w określaniu zasad zagospodarowania przestrzennego oraz wydawaniu pozwoleń na budowę. W skardze podniesiono również, że stanowiący podstawę ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania Przegląd Ekologiczny jest nieaktualny albowiem powstał 2 lata temu i nie można na jego podstawie ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że zawarta w nim ocena adekwatności rozwiązań technicznych i organizacyjnych nie pozwalają w chwili obecnej dotrzymać standardów środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że art. 135 ust. 3a POŚ określa, jakie kwestie regulowane są w drodze rozporządzenia i zaskarżony akt zawiera wszystkie te elementy. Rozporządzenie określa granice obszaru w formie mapy poglądowej. W rozporządzeniu precyzyjnie opisano przebieg granic obszaru i wyróżnionej w obszarze strefy ograniczeń zabudowy mieszkaniowej wg współrzędnych punktów załamania - przebiegu izofon (linii jednakowego poziomu dźwięku) wskazanych w Przeglądzie Ekologicznym. W kwestii niekonstytucyjności art. 135 POŚ organ stwierdził, że badanie zgodności aktu z Konstytucją nie leży w kompetencjach wojewody. Jako niezasadny organ uznał zarzut posługiwania się terminologią nie mającą odzwierciedlenia w przepisach prawa budowlanego i planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wreszcie organ wskazał, że podstawą do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania były opracowania: Przegląd Ekologiczny oraz Raport oddziaływania na środowisko dla prognozowanego rozwoju ruchu lotniczego w celu ustalenia potrzeb dla ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. W dacie wydawania rozporządzenia obowiązywała ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r. udzielająca PP Porty Lotnicze pozwolenia na rozbudowę Terminala I i budowę Terminala II. Dlatego w ramach Przeglądu wykonano i przedstawiono również przewidywany zasięg oddziaływania akustycznego lotniska na środowisko po rozbudowie terminala pasażerskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozporządzenie w zaskarżonej części nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować stwierdzeniem jego nieważności. WSA podkreślił, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym WSA uznał że, jest on związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach odpowiednio WSA z dnia 31 marca 2004 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2004 r. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutu niekonstytucyjności art. 135 POŚ WSA w Warszawie wskazał, że rozporządzenie z dnia 19 lipca 2003 r., którego nieważność została stwierdzona wyrokiem z dnia 31 marca 2004 r. zostało wydane również w oparciu o treść art. 135 POŚ. Wprawdzie Sąd w we wskazanym wyroku nie odnosił się bezpośrednio do kwestii niekonstytucyjności tego przepisu jednakże biorąc pod uwagę, że na podstawie art. 134 § 1 ustawy - PPSA miał obowiązek rozpoznania sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi należało uznać, że ocenił również te kwestie i nie doszukał się naruszenia prawa w tym zakresie. WSA stwierdził, że nie widzi podstaw, aby zająć odmienne stanowisko w omawianym przedmiocie, niż poprzednio orzekające sądy. WSA w Warszawie nie podzielił zarzutów zawartych w skardze, co do tego, że rozporządzenie ogranicza w sposób nieuprawniony prawo własności. Zdaniem Sądu, podstaw ograniczenia prawa własności należy poszukiwać nie w przepisach rozporządzenia, lecz w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska. Ten akt bowiem stanowi, że w określonych sytuacjach należy utworzyć obszar ograniczonego użytkowania, a w nim "sposób korzystania z terenów" (ust. 3a). Wbrew zatem zarzutom skargi prawo własności zostało ograniczona w drodze ustawy a nie poprzez akt niższego rzędu. Ustawa - POŚ wprowadziła również zasady wypłaty odszkodowania właścicielom, którzy zostali ograniczeni w sposobie korzystania z nieruchomości w związku z wprowadzeniem obszaru ograniczonego użytkowania. W opinii WSA, nie można podzielić zarzutów skargi, co do nieprecyzyjności wyrażeń: "towarzyszących innym funkcjom" czy "inne funkcje" oraz braku ich zdefiniowania. Sąd, w tym zakresie stwierdził, że wątpliwości co do wykładni aktu prawnego nie oznaczają niezgodności z prawem aktu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Odnosząc się zaś do zarzutu przedstawionego na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008 r., co do tego, że rozporządzenie jest wewnętrznie sprzeczne albowiem zostało zmienione częściowo rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 17grudnia 2007 r. nr 64, w którym zmieniono współrzędne X i Y Sąd uznał, że zmiana taka pozostała bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. WSA wskazał ponadto, że podstawą ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania był Przegląd Ekologiczny oraz Raport oddziaływania na środowisko sporządzony w związku z budową Terminala II i rozbudową Terminala I. O ile, jak wynika z treści wyżej wskazanego przepisu art. 135 POŚ - Przegląd Ekologiczny może stanowić postawę utworzenia obszaru, o tyle Raport oddziaływania na środowisko - samoistnie takiej podstawy nie daje. WSA podkreślił, że jedynie wtedy Raport oddziaływania na środowisko może stanowić podstawę ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, jeżeli został sporządzony w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie z Przeglądu Ekologicznego określającego wpływ na otaczające środowisko oraz uciążliwość obiektów i urządzeń Portu Lotniczego im. F. Chopina wynika konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Skargę kasacyjną z dnia 24 lipca 2008 r. od niniejszego wyroku wniósł A. Z.. Wyrokowi WSA w Warszawie zarzucono naruszenia prawa procesowego - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 134 § 1 PPSA ze względu na nie przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowej kontroli zgodności skarżonego rozporządzenia nr 50 Wojewody Mazowieckiego z obowiązującym prawem. W związku z powyższym wniesiono, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odwołując się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, wskazano na naruszenie prawa do poszanowania prywatności i domu na podstawie art. 8 ust. 1 Konwencji. Argumentowano, że naruszenie prawa do domu nie ogranicza się aktów konkretnych lub fizycznych, ale obejmuje także naruszenia konkretne i niefizyczne, takie jak hałas, emisje i inne formy szkodliwego oddziaływania. W skardze kasacyjnej kilkakrotnie podkreślano konieczność znalezienia przez władze publiczne rozsądnych rozwiązań w celu zabezpieczenia praw jednostki oraz ukształtowania procesu decyzyjnego gwarantującego w pełni respektowanie interesów jednostki. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut niekonstytucyjności art. 135 POŚ. Zdaniem Skarżącego, brak jest w POŚ normy, która określałaby wytyczne co do treści aktu podstawowego. Oznacza to, że nie spełnione są warunki konstytucyjności przepisu, bowiem delegacja do wydania aktu podustawowego nie zawiera wytycznych co do treści tego aktu. Zdaniem Skarżącego, wprowadzenie podstrefy M, przewidującej zakaz zabudowy mieszkaniowej, jeżeli funkcje mieszkalne nie towarzyszą innym funkcjom (np. usługowym), skutkuje pozbawieniem właścicieli nieruchomości prawa do zabudowy danej nieruchomości. W skardze kasacyjnej wskazano, że zgodnie z wyrokiem NSA z 4 listopada 2004 r., OSK 1151/04, OSP 2005/11/ 127 utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania wymagało dokładnego określenia tego obszaru. W wyniku zmiany rozporządzenia nr 50 rozporządzeniem nr 64, ten sam Obszar Ograniczonego Użytkowania Lotniska Okęcie ma dwie różne, niepokrywające się ze sobą granice, powierzchnię oraz położenie. Zdaniem Skarżącego, współrzędne punktów załamania granic Obszaru, wbrew opinii WSA wyrażonej w wyroku, zostały opisane w tym samym układzie współrzędnych "Warszawa 75", co w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 64, które je znowelizowało. Oznacza to, że wbrew temu co twierdzi WSA w Warszawie, granice obszaru wyznaczane według współrzędnych geodezyjnych były opisywane w tym samym układzie "Warszawa 75", a nie wg matematycznej definicji układu kartezjańskiego w pierwszym przypadku, a w drugim w układzie geodezyjnym. Ponadto, w opinii Skarżącego, nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości badania zgodności rozporządzenia nr 50 z prawem, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie było pominięcie przez orzekający Sąd pisma Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska z dnia 4 stycznia 2008 r. (k. 53-54) do Departamentu Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oznaczonego [...]. W piśmie powyższym Ministerstwo Środowiska zwróciło się do MSWiA z prośbą o zajęcie stanowiska, na jakim etapie jest kontrola prawidłowości rozporządzenia nr 50, pod kątem uchybień wskazanych w piśmie Ministerstwa Środowiska z dnia 25 października 2007 r. oznaczonym [...]. Skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 134 PPSA, orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powinien w pełnym zakresie zbadać zgodność przedmiotowego rozporządzenia z prawem, również w zakresie tych uchybień, które wskazywało Ministerstwo Środowiska w piśmie z dnia z 25 października 2007 r. oznaczonym [...]. Skarżący wskazał, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób prawidłowy przeprowadził ocenę zgodności rozporządzenia nr 50 z prawem, doszedłby do wniosku, że rozporządzenie to narusza prawa skarżącego - do poszanowania jego własności, zagwarantowane w art. 21 ust 1 Konstytucji RP oraz w art. 6 ust. 1 i art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - ze względu na pozbawienie go prawa do zabudowy mieszkaniowej, która nie towarzyszy innym funkcjom. W istocie rozporządzenie prowadzi do wywłaszczenie Skarżącego z przysługującego mu w ramach prawa własności, prawa dysponowania nieruchomością na cele mieszkaniowe. Dodatkowo, zdaniem Skarżącego, postępowanie przeprowadzone przez WSA nie wyjaśniło jaki jest przebieg granic obszaru ograniczonego użytkowania oraz jakie zastrzeżenia względem przedmiotowego rozporządzenia miało Ministerstwo Środowiska. Odpowiedź na skargę w dniu 21 sierpnia 2008 r. wniosło Województwo Mazowieckie - Sejmik Województwa Mazowieckiego. Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 1 § 1 oraz § 2 PUSA. Zdaniem organu, powołany przepis Sąd mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych skargi nie rozpoznał jej, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności. Natomiast to, czy ocena legalności przedmiotowego rozporządzenia była prawidłowa, czy też błędna, nie może być, zdaniem organu, utożsamiane z naruszeniem art. 1 PUSA. Organ nie zgodził się także ze stwierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, jakoby wprowadzenie strefy M skutkowało pozbawieniem właścicieli nieruchomości położonych w strefie ograniczonego użytkowania prawa do zabudowy mieszkaniowej danej nieruchomości. Jak podkreślił organ, warunki zabudowy zostaną dopiero określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub warunkach zabudowy. W kwestii zarzutu, że zmiana rozporządzenia nr 50, rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego nr 64 z dnia 17 grudnia 2007 r. spowodowała, że ten sam Obszar Ograniczonego Użytkowania Lotniska Okęcie ma dwie różne niepokrywające się ze sobą granice, powierzchnię oraz położenie, organ wskazał, że powyższa zmiana była konieczna, gdyż w rozporządzeniu nr 50 w załącznikach nr 2 i nr 4 omyłkowo oznaczono kolumny ze współrzędnymi geodezyjnymi punktów załamania. Organ podkreślił, że lista współrzędnych punktów załamania zamieszczonych w załącznikach nr 2 i nr 4 tworzona była programem w systemie informacji przestrzennej. W układzie geodezyjnym osie te położone są odmiennie. W związku z powyższym niezbędna była korekta tych współrzędnych, której dokonano rozporządzeniem Nr 64 Wojewody Mazowieckiego. Odnosząc się do zarzutu, że WSA w Warszawie w trakcie rozpatrywania sprawy nie uwzględnił pisma Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska z dnia 4 stycznia 2008 r. (znak: [...]) do Departamentu Administracji Publicznej MSWiA organ stwierdził że, powyższe pismo było bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia sprawy - było ono jedynie skutkiem wstępnej kontroli aktu wojewody przez ministra. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej PPSA, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 PPSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie zarzuty prowadzące do wykazania, że WSA w Warszawie w sposób nieprawidłowy przeprowadził ocenę zgodności rozporządzenia nr 50 z obowiązującym prawem oraz naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz odpowiednich przepisów wskazanej wyżej Konwencji należy uznać za nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ze względu na przedmiot kontroli, jakiej dokonywał Sąd I instancji w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, kwestia jego związania wcześniejszymi orzeczeniami w przedmiocie kontroli legalności rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 39 z dnia 19 lipca 2003 r.: WSA w Warszawie, stwierdzającym nieważność tego rozporządzenia (wyrok z dnia 31 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3063/03) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającym skargę kasacyjną na to orzeczenie (wyrok z dnia 11 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 1151/04) na zasadzie art. 153 PPSA, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, nie jest oczywista. Tym bardziej że niniejsza sprawa nie stanowi bezpośredniej kontynuacji sprawy załatwionej wskazanymi wyżej wyrokami WSA i NSA, tym bardziej, że po stwierdzeniu nieważności rozporządzenia z roku 2003, Wojewoda Mazowiecki wydał kolejne rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego "Okęcie" im. Fryderyka Chopina w Warszawie - rozporządzenie nr 93 z 30 września 2005 r. - Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 222, poz. 7241 (zmienione rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2005 r. - Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 288, poz. 10886), które zostało uchylone przez Wojewodę rozporządzeniem dnia 6 marca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 48, poz. 1543 - weszło w życie z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym - 10 marca 2006 r.). Zgodnie z przyjętą koncepcją sprawy administracyjnej, jako przewidzianej w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, tożsamość sprawy wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego - podstawa prawna i podstawa faktyczna. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą, wymagającą rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania nowego aktu lub czynności, w której formalnie nie obowiązuje organów administracyjnych związanie orzeczeniem sądu administracyjnego, wydanym w innej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że będące uprzednio przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego nr 39, jak i będące przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu rozporządzenie nr 50, dotyczą zagadnień związanych z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego Okęcie im. Fryderyka Chopina w Warszawie. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, sama analogia przedmiotu regulacji, a w konsekwencji podobieństwo także innych elementów (m.in. katalogu adresatów aktu administracyjnego, wpływu na prawa i obowiązki jednostek, oraz charakteru wprowadzanych ograniczeń i zasad korzystania z przysługujących im uprawnień) nie jest wystarczające dla przyjęcia, że rozpatrując skargę w niniejszym postępowaniu, WSA w Warszawie nie mógł rozpoznać skargi co do istoty, ze względu na związanie oceną prawną i wytycznymi co do przyszłego postępowania wyrażonymi w wyrokach oceniających legalność rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 39. Należy zatem uznać przyjęty przez Sąd I instancji pogląd o związaniu w rozpoznawanej sprawie na zasadzie art. 153 PPSA za błędny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie ocenie legalności podlega nowy, autonomiczny akt prawny, co w konsekwencji wyklucza możliwość uznania, że jego ocena mieścić się będzie w ramach tej samej sprawy administracyjnej, która została prawomocnie zakończona wyrokiem NSA z dnia 4 listopada 2004 r. Nie oznacza to jednak, że WSA w Warszawie, rozpatrując niniejszą sprawę, nie mógł czy też wręcz nie powinien, zastosować pewnych ogólnych stwierdzeń wyrażonych w tychże wyrokach, jako istotnej wskazówki interpretacyjnej przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, w szczególności, jeśli chodzi o te postanowienia rozporządzenia nr 39, które były już przedmiotem rozpoznania sądu, a które łączy tożsamość treściowa z regulacją zawartą w rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego nr 50. Oceniając zasadność postawionych przez skarżącego zarzutów, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że prawo własności, aczkolwiek konstytucyjnie chronione (art. 21 i 64 Konstytucji RP), nie jest prawem absolutnym. Stosownie do regulacji art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy (nieruchomości) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno - przeznaczeniem tego prawa. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo własności doznaje zatem ograniczeń na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw. Jedną z nich jest ustawa Prawo ochrony środowiska, która przewiduje tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania m. in. wokół lotnisk, mających na celu ograniczenie sposobów korzystania ze środowiska (nieruchomości). Przepis art. 135 ust. 1 POŚ w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego rozporządzenia stanowił, że jeżeli z przeglądu ekologicznego albo oceny oddziaływania na środowisko albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla obiektów, do których zostały zaliczone m.in. lotniska, tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Wymieniony obszar dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy - zgodnie z art. 135 ust. 2 POŚ - sejmik województwa, w drodze uchwał (a obecnie po nowelizacji przytoczonego przepisu sejmik województwa), zaś dla zakładów lub innych obiektów, nie wymienionych w art. 135 ust. 2 POŚ rada powiatu, w drodze uchwały (art. 135 ust. 3 POŚ). Tworząc obszar ograniczonego użytkowania, wskazane organy określają granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego (art. 135 ust. 3a POŚ). Tworzące obszar ograniczonego użytkowania rozporządzenie wojewody (obecnie uchwała sejmiku województwa) albo uchwała rady powiatu - po ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 2 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449) stają się aktami prawa miejscowego. Analiza zaskarżonego rozporządzenia prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, iż spełnia ono określone w art. 135 POŚ wymagania treściowe, zarówno co do podmiotu upoważnionego do wydania aktu, jak i co do wymogów treściowych. W istocie zarzut Skarżącego mógłby odnieść jedynie skutek w sytuacji, jeżeli art. 135 POŚ, będący podstawą do jego wydania, okazał się niekonstytucyjny. W tym zakresie jednak Sąd w niniejszym składzie nie ma wątpliwości i podziela domniemanie konstytucyjności, jakie co do zasady przysługuje każdemu przepisowi prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej aż do momentu ustalenia jego konstytucyjności w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Należy jeszcze raz podkreślić, że do wydania rozporządzenia nr 50 musi istnieć podstawa ustawowa dopuszczająca wydawanie przez dany organ aktów prawodawczych określonego rodzaju. Jednakże, art. 94 Konstytucji nie nakazuje, aby akty prawa miejscowego musiały być wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawy i tylko w celu wykonania ustawy. W związku z powyższym, rozważania zawarte w skardze kasacyjnej w tym względzie należy uznać za nieprawidłowe. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjny w rozpatrywanym przypadku nie było możliwości ograniczenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia do granic nieruchomości, na której jest ono zlokalizowane. Utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania było więc w pełni uzasadnione. Odwołując się przy tym do zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, prawidłowo należy ocenić stwierdzenie, że Europejska Konwencja Praw Człowieka zobowiązuje władze państwowe do podejmowania działań mających zapewnić poszanowanie życia prywatnego oraz wymaga właściwej równowagi pomiędzy interesami jednostki a społeczności jako całości. Jednakże, ani przepisy Konwencji, ani wyroki Trybunału nie wykluczają ingerencji władz państwowych w strefę tak wrażliwą, jak ochrona środowiska. Trybunał wielokrotnie odkreślał, państwa muszą ograniczać ingerencję w miarę możliwości do minimum, poszukiwać alternatywnych rozwiązań i starać się osiągnąć cele w sposób najmniej dolegliwy z punktu widzenia praw człowieka (por. orzeczenie z dnia 2 października 2001 r. w sprawie Hatton i inni przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 36022/97). Każdy projekt należy zatem poprzedzić właściwymi badaniami dla znalezienia najlepszego rozwiązania pozwalającego zachować równowagę interesów (orzeczenie ETPC z 2 dnia listopada 2006 r., w sprawie Giacomelli przeciwko Włochom, skarga nr 59909/00). Ale nawet w wypadku pozytywnych obowiązków wynikających z art. 8 Konwencji (prawo do poszanowania życia prywatnego) przy poszukiwaniu wymaganej równowagi znaczenie mogą mieć cele wymienione w art. 8 ust. 2 Konwencji (bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochrona porządku i zapobieganie przestępstwom, ochrona zdrowia i moralności, ochrona praw i wolności innych osób) por. orzeczenie ETPC z 21 dnia lutego 1990 r. w sprawie Powell and Rayner przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 9310/81). Trybunał stwierdził, że w razie pojawienia się skomplikowanych kwestii związanych z ochroną środowiska, proces podejmowania decyzji przez państwo musi obejmować odpowiednie badania i studia umożliwiające stwierdzenie i ocenę we właściwym czasie możliwych negatywnych skutków określonych działań na środowisko i prawa jednostki oraz zachowanie właściwej równowagi konkurujących interesów. Nie można zaprzeczyć, że warunki te zostały w niniejszej sprawie spełnione. Z akt sprawy wynika, a w szczególności ze sporządzonego w 2005 r. przeglądu ekologicznego, że oddziaływanie lotniska na stan jakości powietrza przy obecnej ilości operacji lotniczych nie powoduje przekraczania dopuszczalnych poziomów i wartości substancji emitowanych do powietrza, natomiast nie są dotrzymane standardy jakości środowiska w zakresie dopuszczalnego średniego, długotrwałego poziomu dźwięku zarówno w porze dziennej jaki i nocnej oraz ekspozycyjnych poziomów dźwięku do pojedynczych operacji lotniczych (w porze nocnej) mimo wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych i technicznych ograniczających emisje hałasu i jego skutki. Z tego względu niezbędne było ustanowienie na terenach, na których w różnym stopniu występują przekroczenia norm hałasu obszaru ograniczonego użytkowania, którego podstawową rolą jest ograniczenie negatywnego wpływu działalności lotniska na środowisko, w tym na zamieszkujące obszar jednostki, m.in. poprzez zwiększone wymogi techniczne dotyczące budynków położonych w tym obszarze. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie, że dopiero warunki zabudowy określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub warunkach zabudowy będą określały wpływ ewentualnej nowej inwestycji na nieruchomość skarżącego, a przez to odnosiły się do jego prawnego interesu. Sytuacji tej nie zmienia również fakt, że Rada Gminy będzie związana treścią ww. rozporządzenia przy uchwalaniu miejscowego planu. Innymi słowy, to treść konkretnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy określać będzie wiążące warunki, umożliwiające budowę budynków mieszalnych jednorodzinnych w strefie "M" obszaru ograniczonego użytkowania, i to w świetle postanowień tych aktów możliwa będzie właściwa ocena, czy wpływ ewentualnej nowej inwestycji na nieruchomość skarżącego, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie naruszenia jego interesu prawnego. Rozważając natomiast problem wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza, że to do kompetencji sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym należy ocena, działalność którego podmiotu spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. Będzie on obowiązany do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości (art. 136 ust. 2 POŚ). Kwestia dotycząca ustalenia takiego podmiotu wiąże się z ustaleniem legitymacji biernej w postępowaniu cywilnym i z tego względu nie należy do sfery podlegającej regulacji w drodze rozporządzenia wojewody, mającego upoważnienie jedynie do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 POŚ. Dodatkowo, zgodnie z niedawnym orzeczeniem Sądu Najwyższego, ci z właścicieli przylotniskowych działek, którzy nie mogli skorzystać regulacji POŚ, mogą również wystąpić na drogę sądową, powołując się na Kodeks cywilny (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II CSK 367/08 nie publ.). W kwestii zarzutu, że zmiana rozporządzenia nr 50, rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego nr 64 z dnia 17 grudnia 2007 r. spowodowała, że ten sam Obszar Ograniczonego Użytkowania Lotniska Okęcie ma dwie różne niepokrywające się ze sobą granice, powierzchnię oraz położenie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rozporządzenie nr 64 stanowi odrębny akt prawa, a przez to granice określone w tym rozporządzeniu nie muszą odzwierciedlać granic wskazanych w rozporządzeniu nr 50. Mając powyższe na uwadze, skład orzekający ocenia jako prawidłowe i wystarczające wyjaśnienia organu w tym zakresie. Odnosząc się zaś do zarzutu, nie uwzględnienia przez WSA w Warszawie pisma Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska z dnia 4 stycznia 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Organem, że biorąc pod uwagę całokształt postępowania powyższe pismo pozostawało bez znaczenia dla sprawy. Mając powyższe na uwadze za nieuzasadniony należy uznać zarzut wskazany w petitum skargi dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 PPSA. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. W związku z tak sformułowanym zarzutem skargi kasacyjnej podkreślić należy, że utrwalony jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego; jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne, nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny art. 1 p.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. w tym zakresie np. wyrok NSA z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1874/06, baza LEX nr 347853). Jak wykazano, jednak wyżej nie istnieją żadne przesłanki, aby twierdzić, że wykonując powyższy obowiązek wywiedziony z art.1 p.u.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie skontrolował legalności rozporządzenia nr 50 z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 PPSA, orzekł jak w sentencji. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości znajduje swoje oparcie w art. 207 § 2 ppsa.