II OSK 1195/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Anna Żak Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2371/07 w sprawie ze skargi Z. G. na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r. nr 50 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2008 r. (sygn. IV SA/Wa 2371/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. G. na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 156, poz. 4276). Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Rozporządzeniem nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r. Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 tekst jednolity ze zm. dalej: POŚ) utworzył obszar ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie. W rozporządzeniu tym określił przebieg granic tego obszaru (§§ 2 i 3), wyróżnił - w obszarze ograniczonego użytkowania strefę ograniczeń zabudowy mieszkaniowej zwanej strefą M (§ 1 ust.2), w § 4 ust. 1 wprowadził zakazy dotyczące nowej zabudowy. a w ust. 2 dopuścił możliwość zmiany sposobu użytkowania budynków w całości lub w części na cele mieszkaniowe oraz budowę nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako towarzyszących innym funkcjom na warunkach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. W § 5 rozporządzenia nr 50 określono z kolei wymagania techniczne dotyczące budynków nowoprojektowanych i istniejących. Skargę do WSA w Warszawie na powyższe rozporządzenie - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Wojewody do usunięcia naruszenia prawa - wniósł Z. G., właściciel działki położonej na obszarze ograniczonego użytkowania. W skardze zarzucił: 1) rażące naruszenie podstawowych zasad tworzenia przepisów prawnych. Przywołał przy tym, że Polska Norma odnosząca się do problematyki izolacyjności stanowi, że "wymagania izolacyjności akustycznej ścian zewnętrznych i stropodachów uzależnione są od miarodajnego poziomu dźwięku A hałasu zewnętrznego wyznaczonego w zależności od źródła hałasu zewnętrznego (...)" z tym, że miarodajny poziom dźwięku A hałasu lotniczego określa się jako wartości średnie dla 3 najniekorzystniejszych miesięcy w roku uwzględniając przewidywane zmiany ruchu lotniczego w perspektywie 5 lat. Przywołując treść tej Normy skarżący wskazał, iż nie jest możliwe w praktyce wdrożenie tego przepisu albowiem dla każdej nieruchomości położonej na omawianym terenie należałoby odrębnie dokonywać obliczeń poziomu hałasu - dźwięku zewnętrznego, wiele zaś danych niezbędnych do dokonania tych obliczeń są danymi zmiennymi. Dodatkowo podniósł że wszystkie prace mające na celu zapewnienie właściwej izolacyjności, łącznie z robotami budowlanymi i montażowymi muszą być wykonane w terminie 24 miesiący, licząc od dnia 7 października 2007 r., bowiem ustawa - Prawo ochrony środowiska przewiduje 2-letni okres, w którym mieszkańcy ubiegać się mogą o odszkodowana od podmiotu, działalność którego spowodowała konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. 2) rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości stron oraz ochrony własności na skutek braku jednoznacznego określenia w rozporządzeniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowań lub wykupu nieruchomości od osób, których ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania ogranicza ich prawa własnościowe; 3) rażące naruszenie elementarnych zasad stanowienia przepisów wyrażające się brakiem określenia terminów w jakich powinny być wykonane nałożone na mieszkańców poszczególne obowiązki. Brak tych terminów skutkuje tym, że rozporządzenie staje się aktem pustym, bez możliwości jego wdrożenia. W konkluzji Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Rozporządzenia nr 50. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ wskazał, że zarzut odnoszący się do wymagań technicznych istniejących budynków w celu zapewnienia odpowiedniego klimatu akustycznego jest chybiony. Poziomy hałasu na terenach położnych wokół lotniska, w tym na terenach utworzonego obszaru ograniczonego użytkowania można uzyskać z map akustycznych tworzonych przez administratorów lotnisk zgodnie z art. 175 ust. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ponadto to właściciel nieruchomości decyduje, czy żądać wykupu nieruchomości czy odszkodowania, które może przeznaczyć na zwiększenie izolacyjności przegród budowlanych. Z kolei odnosząc się do zarzutu braku jednoznacznej identyfikacji podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowań lub wykupu nieruchomości organ wskazał, że ustawa POŚ nie uprawnia wojewody do wskazania w rozporządzeniu takiego podmiotu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie przekraczałoby upoważnienie ustawowe. Jednocześnie organ wskazał, że obszar ograniczonego użytkowania został utworzony mając na względzie perspektywy rozwoju lotniska. Zarówno na etapie prac nad obszarem ograniczonego użytkowania, jak i w chwili wydawania rozporządzenia obowiązywała ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r. udzielająca PP Porty Lotnicze pozwolenia na rozbudowę Terminala I i budowę Terminala II. Dlatego też w ramach przeglądu wykonano i przedstawiono również przewidywany zasięg oddziaływania akustycznego lotniska na środowisko po rozbudowie Terminala pasażerskiego, dla którego zostało wydane pozwolenie na budowę. Pozwolenie to obejmuje rozbudowę Terminala do przepustowości 10,4 mln pasażerów rocznie a zatem utworzenie Obszaru musi uwzględniać perspektywę rozwoju lotniska do docelowej przepustowości 10,4 mln pasażerów rocznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2008 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu sąd stwierdził, że kwestionowane rozporządzenie w zaskarżonej części nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować stwierdzeniem jego nieważności. WSA analizując legitymację Skarżącego do wniesienia skargi w trybie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.), ustalił, iż zawarta w powyższym przepisie przesłanka - naruszenie interesu prawnego skarżącego została spełniona, ponieważ Skarżący Z. G. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym kwestionowanym rozporządzeniem. Z uwagi na to, że rozporządzenie to wprowadza pewne ograniczenia co do sposobu korzystania z nieruchomości Sąd I instancji przyjął, że może ono naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości, których dotyczy. Zdaniem WSA kwestią wymagającą oceny w rozpoznawanej przezeń sprawie był zakres naruszenia a zatem czy mieściło się ono w granicach upoważnienia nadanego Wojewodzie ustawą POŚ. WSA na wstępie analizy podniesionych przez Skarżącego zarzutów stwierdził, że rozpoznawania sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem Sąd uznał, iż związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 31 marca 2004 r. (sygn. akt IV SA 3063/03) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 1151/04). Wyrokiem z 2004 r. WSA w Warszawie stwierdził nieważność rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego Nr 39 z 19 lipca 2003 r. w przedmiocie utworzenia Obwodu Ograniczonego Użytkowania wokół Portu Lotniczego Okęcie im. Fryderyka Chopina (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 196, poz. 4978). Z kolei NSA powołanym wyrokiem oddalił skargę kasacyjną Wojewody Mazowieckiego na wyrok warszawskiego sądu. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 30 kwietnia 2008 r. przypomniał dalej, iż NSA w powołanym wyroku z dnia 4 listopada 2004 r. wskazał, że nie podziela poglądu zawartego w uzasadnieniu zapadłego wówczas wyroku I instancji o potrzebie rozważenia wskazania w rozporządzeniu wojewody podmiotów obowiązanych do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości, ponieważ regulacja taka zawarta jest w art. 136 ust. 1 i 2 POŚ. Sąd I Instancji czując się związany powyższym, wyrażonym przez NSA poglądem, jako niezasadny ocenił zatem zarzut skarżącego co do naruszenia konstytucyjnej zasady równości stron oraz ochrony własności na skutek braku jednoznacznego określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Art. 136 ust. 2 POŚ wskazuje, że zobowiązany do wypłaty odszkodowania jest ten podmiot, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. Podmiot ten zatem został określony w ustawie a zatem rozporządzenie jako akt niższego rzędu w stosunku do ustawy nie mogłoby inaczej określać tej kwestii. Co więcej - art. 135 ust. 2 POŚ wskazuje jakie kwestie reguluje rozporządzenie i nie wymienia podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę odszkodowania. Rozstrzygnięcie w tej kwestii w ocenie Sądu wykraczałoby zatem poza ustawowe upoważnienie. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu skarżącego co do tego, że zaskarżone rozporządzenie winno określać termin, w jakim powinny być wykonane nałożone na właścicieli nieruchomości położonych na obszarze ograniczonego użytkowania obowiązki. Okoliczność ta nie narusza interesu prawnego Skarżącego, ponieważ niewskazanie terminu do wykonania określonych prac skutkuje jedynie tym, że organ (ani inny podmiot) nie może egzekwować nałożonych obowiązków w określonej dacie. Kwestie te jednak pozostają zdaniem Sądu bez znaczenia dla oceny legalności rozporządzenia jako aktu prawa administracyjnego. Sąd wskazał, że wprawdzie przepisy ustawy POŚ w art. 129 określają 2 - letni termin na dochodzenie odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, w tym również co do kosztów poniesionych w celu wypełnienia wymagań dotyczących warunków technicznych przez istniejące budynki, jednakże nie może ujść uwadze to, że nawet jeśli interpretacja tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że tylko już poniesione koszty mogą stanowić podstawę dochodzenia roszczenia to i tak pozostaje to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu co do legalności kontrolowanego rozporządzenia, ponieważ ewentualne niekorzystne skutki dla strony nie są spowodowane brakiem określenia terminu do wykonania prac w rozporządzeniu, ale przepisami ustawy POŚ, a ta nie była przedmiotem oceny Sądu. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu Skarżącego, że przepis rozporządzenia nr 90 określający warunki techniczne budynków i nałożenie obowiązku zwiększenia izolacyjności tychże zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi ochrony przed hałasem narusza interes prawny Skarżącego, ponieważ w praktyce przepis ten jest niewykonalny. Sąd podzielił stanowisko organu administracji co do tego, że skarżący - być może nie posiadający specjalistycznej wiedzy w tym kierunku - nie musi samodzielnie określać danych niezbędnych do zwiększenia izolacyjności ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych tak aby spełniały Polskie Normy. Sąd podniósł, że czynności te mogą przeprowadzić projektanci posiadający specjalistyczną w tym kierunku wiedzę. Niezależnie od powyższego WSA wskazał, że omawiana regulacja - wprowadzenie wymagań dotyczących warunków technicznych istniejących budynków poprzez podwyższenie ich izolacyjności i dostosowanie do Polskich Norm jest zgodne z przepisami prawa. Nawet jeśli wykonanie prac - jak wskazuje Skarżący - okazałoby się niemożliwe w praktyce z uwagi na trudną do dokładnego wyliczenia ilość startów i lądowań samolotów, to i tak nie rodzi to negatywnych skutków dla Skarżącego skoro rozporządzenie nie nakłada żadnej sankcji za niewykonanie tych obowiązków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. G.. Wyrokowi WSA w Warszawie zarzucono naruszenia prawa procesowego - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ze względu na nie przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowej kontroli zgodności skarżonego rozporządzenia nr 50 Wojewody Mazowieckiego z obowiązującym prawem. W związku z powyższym wniesiono, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, Skarżący podniósł, iż wprawdzie, jak wskazał WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, rozporządzenie nr 50 nie przewiduje żadnej sankcji za niedostosowanie budynku do wymagań wprowadzonych § 5, ale sankcję taką wprowadza art. 129 ust. 4 ustawy - POŚ - 2 letni termin przedawnienia roszczenia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Roszczenia właściciela z tytułu poniesionych kosztów dostosowania budynku do wymagań wprowadzonych § 5 rozporządzenia nr 50 są zgodnie z art. 136 ust 3 POŚ roszczeniami z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a zatem ulegają przedawnieniu we wskazanym wyżej terminie. Skarżący podniósł, iż bieg terminu przedawnienia powyższych roszczeń rozpoczął się w dniu 25 sierpnia 2007 r. (wejścia w życie rozporządzenia) a zakończy z dniem 25 sierpnia 2009 r. Zdaniem Skarżącego przerzucenie na właścicieli budynków położonych w obszarze ograniczonego użytkowania Portu Lotniczego Okęcie - zarówno obowiązku, jak i kosztów jego wykonania - przeprowadzenia co najmniej jednorocznych badań poziomów natężenia hałasu oraz sporządzenia prognozy rozwoju ruchu lotniczego w perspektywie 5 lat a dopiero później dopuszczenie możliwości dochodzenia od podmiotu, z którego działalnością wiązało się wprowadzenie obszaru ograniczonego użytkowania, na drodze cywilnoprawnej roszczeń z tego tytułu - spowoduje, że właściciele nieruchomości, w tym i Skarżący, nie będą w stanie wystąpić z takimi roszczeniami przed upływem 2 letniego okresu przedawnienia. W rezultacie spowoduje, to że albo w ogóle Skarżący nie będzie w stanie przeprowadzić powyższych badań oraz prognozy z uwagi na koszt tych czynności i doprowadzić swojego budynku do wymogów rozporządzenia nr 50 a tym samym, będzie zmuszony zamieszkiwać w warunkach zagrażających jego zdrowiu i życiu albo przeprowadzi na własny koszt czynności i doprowadzi swój budynek mieszkalny do wymogów § 5 rozporządzenia nr 50, ale nie będzie mógł skutecznie domagać się zwrotu nakładów z tego tytułu z uwagi na upływ 2 letniego terminu przedawnienia. Ponadto, w opinii Skarżącego, nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości badania zgodności rozporządzenia nr 50 z prawem, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie było pominięcie przez orzekający Sąd pisma Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska z dnia 4 stycznia 2008 r. (k. 53-54) do Departamentu Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oznaczonego [...]. W piśmie powyższym Ministerstwo Środowiska zwróciło się do MSWiA z prośbą o zajęcie stanowiska, na jakim etapie jest kontrola prawidłowości rozporządzenia nr 50, pod kątem uchybień wskazanych w piśmie Ministerstwa Środowiska z dnia 25 października 2007 r. oznaczonym [...]. Zatem, zgodnie z art. 134 PPSA, orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powinien w pełnym zakresie zbadać zgodność przedmiotowego rozporządzenia z prawem, również w zakresie tych uchybień, które wskazywało Ministerstwo Środowiska w piśmie z dnia z 25 października 2007 r. oznaczonym [...] czego jednak nie uczynił. Skarżący wskazał w podsumowaniu, że gdyby, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób prawidłowy przeprowadził ocenę zgodności rozporządzenia nr 50 z prawem, doszedłby do wniosku, że rozporządzenie to narusza prawa skarżącego - do poszanowania jego własności, zagwarantowane w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 6 ust. 1 i art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez obciążenie go kosztami przeprowadzenia co najmniej rocznych badań natężenia hałasu lotniczego oraz kosztami sporządzenia prognozy rozwoju ruchu lotniczego w perspektywie co najmniej 5 lat, w sytuacji gdy Skarżący jest niezamożnym emerytem. Ze względu na niemożliwość wykonania na swój koszt tego rodzaju badań, nie będzie on w stanie wystąpić z roszczeniem o zwrot poniesionych kosztów w bardzo krótkim, bo 2 letnim terminie przedawnienia, przewidzianym przez art. 129 ust 4 POŚ. W odpowiedzi na skargę kasacyjną właściwy w sprawie organ (od dnia 1 stycznia 2008 r.) Sejmik Województwa Mazowieckiego wniósł o oddalenie skargi i i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oceniając zarzut skargi kasacyjnej, jak i jego uzasadnienie w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż nie może one odnieść zamierzonego skutku, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest rozporządzenie nr 50 Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie. Zostało ono opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 10 sierpnia 2007 r. nr 156 pod pozycją 4276 i zgodnie z § 7 weszło w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia, to jest w dniu 25 sierpnia 2007 r. Od tego dnia zaskarżone rozporządzenie - jako akt prawa miejscowego - wywołuje skutki prawne w sferze praw i obowiązków osób trzecich. Oceniając zasadność postawionego przez skarżącego zarzutu, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że prawo własności, aczkolwiek konstytucyjnie chronione w art. 21 i 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), nie jest prawem absolutnym. Zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Z przepisu tego wynika zatem, że prawo konstytucyjnie chronione może zostać ograniczone m.in. ze względu na konieczność ochrony środowiska, proporcjonalnie do celu, jaki ma zostać przez ustawodawcę osiągnięty. Stosownie natomiast do regulacji art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy (nieruchomości) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno - przeznaczeniem tego prawa. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo własności doznaje zatem ograniczeń na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw na mocy wyraźnej podstawy konstytucyjnej. Jedną z ustaw ograniczających, przy zachowaniu zasady proporcjonalności, prawo własności jest ustawa POŚ, która przewiduje tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania, m. in. wokół lotnisk, mających na celu ograniczenie sposobów korzystania ze środowiska (nieruchomości) a przy spełnieniu określonych przesłanek ustanawia po stronie określonego podmiotu wręcz obowiązek jego utworzenia. Przepis art. 135 ust. 1 POŚ w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego rozporządzenia stanowił, że jeżeli z przeglądu ekologicznego albo oceny oddziaływania na środowisko albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla obiektów, do których zostały zaliczone m.in. lotniska, tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Wymieniony obszar dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzył - zgodnie z art. 135 ust. 2 POŚ - wojewoda (a obecnie po nowelizacji przytoczonego przepisu sejmik województwa), zaś dla zakładów lub innych obiektów, nie wymienionych w art. 135 ust. 2 POŚ rada powiatu, w drodze uchwały (art. 135 ust. 3 POŚ). Tworząc obszar ograniczonego użytkowania, wskazane organy określają granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego (art. 135 ust. 3a POŚ). Tworzące obszar ograniczonego użytkowania rozporządzenie wojewody (obecnie uchwała sejmiku województwa) albo uchwała rady powiatu - po ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 2 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449) - stają się aktami prawa miejscowego. Analiza zaskarżonego rozporządzenia prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, iż spełnia ono określone w art. 135 POŚ wymagania treściowe, zarówno co do podmiotu upoważnionego do wydania aktu, jak i co do wymogów treściowych. W istocie zarzut Skarżącego mógłby odnieść skutek jeśliby przepis art. 135 POŚ, stanowiący podstawę do wydania przepisu prawa miejscowego okazał się niekonstytucyjny. W tym zakresie jednak Sąd w niniejszym składzie nie ma wątpliwości i podziela domniemanie konstytucyjności, jakie co do zasady przysługuje każdemu przepisowi prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej, aż do momentu ustalenia jego konstytucyjności w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący zarzucił również, że Sąd I Instancji naruszył art. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez to, iż niejako nie wykrył naruszenia art. 6 ust. 1 i art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej jako EKPCz). W związku z tak sformułowanym zarzutem skargi kasacyjnej podkreślić należy, że utrwalony jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego; jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne, nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny art. 1 p.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. w tym zakresie np. wyrok NSA z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1874/06, baza LEX nr 347853). Na marginesie jednak w związku z tak zgłoszonym zarzutem skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż pomiędzy konstytucyjną regulacją prawa własności i jej ochroną a przepisami Konwencji istnieje daleko idąca tożsamość treściowa, co oznacza iż można niejako domniemywać w przypadku konstytucyjności środków ograniczających konstytucyjne prawo własności ich niesprzeczność z przepisami EKPCz. Zarówno Konwencja, jak i przepisy konstytucji, czy procedury administracyjnej (KPA) wymagają od organów administracji publicznej zachowywania właściwej równowagi pomiędzy interesami jednostki a interesami społeczności (wspólnoty) jako całości, co nie wyklucza ingerencji państwa w sferę tak wrażliwą jak prawo własności przy jednoczesnym przyznaniu w razie konfliktu pierwszeństwa interesowi ogólnemu. Ochrona środowiska jest bez wątpienia wartością konstytucyjną, która w pewnych sytuacjach musi przeważyć nad również konstytucyjnie chronionym indywidualnym interesem (prawem) jednostki. Dotyczy to również tak fundamentalnego dla ustroju społecznego i gospodarczego państwa demokratycznego jak prawo własności, chronionego zarówno Konstytucją RP, jak i art. 1 Protokołu 1 do EKPCz. W sprawie dotyczącej oddziaływania na sferę praw jednostek działalności najbardziej obciążonego w Europie międzynarodowego portu lotniczego Heathrow w Anglii, Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślił, że "podczas podejmowania decyzji w sprawach odnoszących się do kwestii ochrony środowiska władze publiczne muszą brać pod uwagę interes jednostek, których te decyzje mogą dotyczyć" (wyrok Trybunału [Wielka Izba] z dnia 8 lipca 2003 r. w sprawie Hatton i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 36022/97). Z drugiej jednak strony orzecznictwo strasburskie przyznaje państwom szeroki margines uznania w sprawachswoistego konfliktu - ochrona środowiska versus ochrona prawa własności (zob. wyrok Trybunału z dnia 18 lutego 1991 r. w sprawie Fredin przeciwko Szwecji (no. 1), ECHR Series A no. 192, s. 16, § 48; wyrok Trybunału z dnia 29 listopada 1991 r. w sprawie Pine Valley Developments Ltd i Inni przeciwko Irlandii, ECHR Series A no. 222; wyrok Trybunału z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie Fadeyeva przeciwko Rosji, § 103, nr skargi 55723/00). Warto również wskazać, że generalnie ETPCz podkreśla w swoim orzecznictwie, że w razie pojawienia się skomplikowanych kwestii związanych z ochroną środowiska, proces podejmowania decyzji przez państwo musi obejmować odpowiednie badania i studia umożliwiające stwierdzenie i ocenę we właściwym czasie możliwych negatywnych skutków określonych działań na środowisko i prawa jednostki oraz zachowanie właściwej równowagi konkurujących interesów. Nie można zaprzeczyć, że warunki te zostały w niniejszej sprawie spełnione, skoro z akt sprawy wynika, a w szczególności ze sporządzonego w 2005 r. przeglądu ekologicznego, że oddziaływanie lotniska na stan jakości powietrza przy obecnej ilości operacji lotniczych nie powoduje przekraczania dopuszczalnych poziomów i wartości substancji emitowanych do powietrza, natomiast nie są dotrzymane standardy jakości środowiska w zakresie dopuszczalnego średniego, długotrwałego poziomu dźwięku zarówno w porze dziennej, jak i nocnej oraz ekspozycyjnych poziomów dźwięku do pojedynczych operacji lotniczych (w porze nocnej) mimo wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych i technicznych ograniczających emisje hałasu i jego skutki. Z tego względu niezbędne było ustanowienie na terenach, na których w różnym stopniu występują przekroczenia norm hałasu obszaru ograniczonego użytkowania, którego podstawową rolą jest ograniczenie negatywnego wpływu działalności lotniska na środowisko, w tym na zamieszkujące obszar jednostki, m.in. poprzez zwiększone wymogi techniczne dotyczące budynków położonych w tym obszarze. Co do formy naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy p.u.s.a., tj. obciążenia Skarżącego obowiązkiem i kosztami przeprowadzania podniesionych w skardze kasacyjnej badań, Sąd podziela w tym zakresie opinię Sądu I instancji oraz organu, iż Skarżący - być może nie posiadający specjalistycznej wiedzy - nie musi samodzielnie określać danych niezbędnych do zwiększenia izolacyjności ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych tak aby spełniały Polskie Normy, ponieważ czynności tego rodzaju mogą przeprowadzić projektanci posiadający wiedzę specjalistyczną. Rzeczą zasadniczą w tym względzie jest zapewnienie możliwości dochodzenia roszczeń związanych z następstwami ustanowienia obszaru. Obowiązujące przepisy przewidują w tym względzie stosowne rozwiązania. W ocenie Sądu uciążliwości opisane przez Skarżącego zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i w skardze kasacyjnej są oczywistą konsekwencją ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, którego istotą jest określenie sposobu użytkowania nieruchomości znajdujących się w tym obszarze. Nie w każdym przypadku jest możliwe ograniczenie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia do granic nieruchomości, na której jest ono zlokalizowane i dlatego w imię interesu ogólnego uzasadnione jest w takich przypadkach ograniczenie sposobu użytkowania. Odnosząc się z kolei do zarzutu Skarżącego, iż rzeczywistą sankcją za niedostosowanie istniejących budynków do wymagań określonych w § 5 pkt 2 skarżonego rozporządzenia jest 2-letni termin wystąpienia do właściwego podmiotu z roszczeniem o wykup nieruchomości lub o odszkodowanie, wskazać należy iż niespełnienie przez zainteresowanego przesłanek wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym w trybie określonym w przepisach POŚ, nie zamyka drogi sądowej do dochodzenia od podmiotu, którego działalność spowodowała konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, odszkodowania z tytułu poczynienia dodatkowych nakładów, by dotychczasowy sposób użytkowania budynku był nadal możliwy lub z tytułu spadku wartości nieruchomości na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 435 kc. Potwierdza to wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2008 r. (sygn. II CSK 367/08 nie publ.), w którym to SN odnosząc się do możliwości oparcia roszczenia o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości na skutek objęcia jej obszarem ograniczonego użytkowania wokół lotniska na art. 435 kc stwierdził, że "lotnisko jest jednostką organizacyjną wprawianą w ruch z pomocą sił przyrody, której istnienie i praca są uzależnione od wykorzystywania sił przyrody, bez ich użycia nie osiągnęłaby ona celu, do jakiego została stworzona". Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez zaskarżone rozporządzenie art. 6 EKPCz gwarantującego prawo do rzetelnego procesu sądowego. Skarżący nie sprecyzował w tym zakresie, czy, jego zdaniem, rozporządzenie narusza ust. 1, ust. 2, czy też ust. 3 art. 6 Konwencji oraz nie wyjaśnił w jaki sposób skarżony przepis rozporządzenia Wojewody, czy rozporządzenie w całości ogranicza i narusza jego konwencyjne prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd. Gdy chodzi natomiast o podnoszone przez Skarżącego zagadnienie konieczności wskazania w zaskarżonym rozporządzeniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, NSA w niniejszym składzie potwierdza tezę wyrażoną w powołanym już wyżej wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 1151/04, iż to do kompetencji sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym należy ocena, działalność którego podmiotu spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. Podmiot taki będzie obowiązany do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości (art. 136 ust. 2 POŚ). Kwestia dotycząca ustalenia takiego podmiotu wiąże się z ustaleniem legitymacji biernej w postępowaniu cywilnym i z tego względu nie należy do sfery podlegającej regulacji w drodze rozporządzenia przez wojewodę (a od 1 stycznia 2008 r. w drodze uchwały przez sejmik województwa), mającego upoważnienie ustawowe jedynie do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie i w granicach określonych w art. 135 ust. 1 i 2 POŚ. Odnosząc się na koniec do zarzutu nieuwzględnienia przez WSA w Warszawie pisma Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska z dnia 4 stycznia 2008 r. (k.53-54), NSA podziela ustalenie organu, że biorąc pod uwagę całokształt postępowania pismo powyższe pozostawało bez znaczenia dla sprawy. Poza rozważaniami odnoszącymi się wprost do podniesionego przez kasatora zarzutu, NSA zwraca uwagę, iż ze względu na przedmiot kontroli, jakiej dokonywał Sąd I instancji w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, kwestia jego związania wcześniejszymi orzeczeniami w przedmiocie kontroli legalności rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 39 z dnia 1 lipca 2003 r.: WSA w Warszawie, stwierdzającym nieważność tego rozporządzenia (wyrok z dnia 31 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3063/03) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającym skargę kasacyjną na to orzeczenie (wyrok z dnia 11 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 1151/04) na zasadzie art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, nie jest oczywista. Należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa nie stanowi bezpośredniej kontynuacji sprawy załatwionej wskazanymi wyżej wyrokami WSA i NSA, tym bardziej, że po stwierdzeniu nieważności rozporządzenia z roku 2003, Wojewoda Mazowiecki wydał kolejne rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego "Okęcie" im. Fr. Chopina w Warszawie - rozporządzenie nr 93 z 30 września 2005 r. - Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 222, poz. 7241 (zmienione rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2005 r. - Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 288, poz. 10886), które zostało uchylone przez Wojewodę rozporządzeniem z dnia 6 marca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 48, poz. 1543 - weszło w życie z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym - 10 marca 2006 r.). Zgodnie z przyjętą koncepcją sprawy administracyjnej, jako przewidzianej w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, tożsamość sprawy wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego - podstawa prawna i podstawa faktyczna. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą, wymagającą rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania nowego aktu lub czynności, w której formalnie nie obowiązuje organów administracyjnych związanie orzeczeniem sądu administracyjnego, wydanym w innej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że będące uprzednio przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego nr 39, jak i będące przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu rozporządzenie nr 50, dotyczą zagadnień związanych z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego Okęcie im. Fryderyka Chopina w Warszawie. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, sama analogia przedmiotu regulacji, a w konsekwencji podobieństwo także innych elementów (m.in. katalogu adresatów aktu administracyjnego, wpływu na prawa i obowiązki jednostek, oraz charakteru wprowadzanych ograniczeń i zasad korzystania z przysługujących im uprawnień) nie jest wystarczające dla przyjęcia, że rozpatrując skargę w niniejszym postępowaniu, WSA w Warszawie nie mógł rozpoznać skargi co do istoty, ze względu na związanie oceną prawną i wytycznymi co do przyszłego postępowania wyrażonymi w wyrokach oceniających legalność rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 39. Należy zatem uznać przyjęty przez Sąd I instancji pogląd o związaniu w rozpoznawanej sprawie na zasadzie art. 153 ppsa za błędny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie ocenie legalności podlega nowy, autonomiczny akt prawny, co w konsekwencji wyklucza możliwość uznania, że jego ocena mieścić się będzie w ramach tej samej sprawy administracyjnej, która została prawomocnie zakończona wyrokiem NSA z dnia 4 listopada 2004 r. Nie oznacza to jednak, że WSA w Warszawie, rozpatrując niniejszą sprawę, nie mógł czy też wręcz nie powinien, zastosować pewnych ogólnych stwierdzeń wyrażonych w tychże wyrokach, jako istotnej wskazówki interpretacyjnej przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, w szczególności, jeśli chodzi o te postanowienia rozporządzenia nr 39, które były już przedmiotem rozpoznania sądu, a które łączy tożsamość treściowa z regulacją zawartą w rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego nr 50. Wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości znajduje swoje oparcie w art. 207 § 2 ppsa.