II SA/Sz 159/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta [...] oraz sposobu ich pobierania I. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze w punkcie [...], II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr XV/411/07 z dnia 19 listopada 2007r. Rada Miasta Szczecin ustaliła, że strefa płatnego parkowania pojazdów na drogach publicznych Miasta Szczecina określać ma podstrefy zróżnicowanych opłatach za parkowanie: 1/ podstrefa A 2/ podstrefa B 3/ podstrefa C Opłaty za parkowanie w strefie uiszcza się w formie biletu, abonamentu, lub opłaty ryczałtowanej. W zależności od rodzaju podstrefy czasokresu postoju została zróżnicowana stawka opłaty. Wojewoda Zachodniopomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 19 grudnia 2007 r. stwierdził nieważność uchwały nr XV/411/07 w części § 2 ust.2, w części: - pkt 1, w zakresie wyrazów: "z tabliczką koloru czerwonego", - pkt 2, w zakresie wyrazów: "z tabliczką koloru żółtego", - pkt 3, w zakresie wyrazów: "z tabliczką koloru zielonego"; - § 5 ust. 2 w zakresie: "będące właścicielami pojazdów samochodowych", - § 6 ust. 4 zdanie drugie w brzmieniu "Abonament za parkowanie w podstrefie B i C nie upoważnia do parkowania w podstrefie A", - § 6 ust. 5 zdanie drugie, trzecie i czwarte w brzmieniu "Na podstawie biletu zakupionego w podstrefie B można zmieniać miejsce postoju w podstrefie B i w podstrefie C. Na podstawie biletu zakupionego w podstrefie C można zmieniać miejsce postoju tylko w podstrefie C. W innych przypadkach należy ponownie uiścić opłatę za parkowanie", - § 6 ust. 7 w brzmieniu: "Opłatę za parkowanie w formie abonamentu lub opłaty zryczałtowanej można wnieść nie wcześniej niż 14 dni przed początkowym terminem ich ważności". Dalej też została stwierdzona nieważność uchwały w części § 7 ust. 2 w części "za pełne niewykorzystane miesiące od dnia zwrotu abonamentu (nalepki) lub opłaty zryczałtowanej (nalepki)", § 13 ust. 2 w części "5 i 7" oraz pkt. III załącznika do uchwały ppkt 3 poz. 60, w brzmieniu "60) ulice będące w obrębie wyznaczonym przez ul. Wyszyńskiego, linię Odry, Trasę Zamkową i granicę strefy płatnego parkowania". W ocenie Wojewody zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym odnośnie § 6 ust. 5 uchwały zdanie trzecie i czwarte postanowienia uchwały w tej części istotnie naruszają art. 13 b ust.4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W myśl powyższego przepisu Rada Gminy (Rada Miasta) ustalając strefę płatnego parkowania ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust.1 pkt 1 ustawy z tym, że opata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł. Za niezgodne z prawem Wojewoda uznał wprowadzoną przez Radę zasadę, iż na podstawie biletu zakupionego w podstrefie C można zmieniać miejsce postoju tylko w podstrefie C, zaś w innych przypadkach należy ponownie uiścić opłatę za parkowanie. Zatem uiszczając opłatę za pierwszą godzinę parkowania w podstrefie C w wysokości 1.20 zł, a następnie przemieszczając się w ciągu tej godziny – do innych podstref A lub B należy ponownie uiścić opłatę ustaloną dla danej podstrefy odpowiednio 2 zł lub 2,80, co daje kwoty 3.20 zł lub 3,80 zł za pierwszą godzinę, a więc więcej niż 3 zł. Ponadto mając na względzie fakt, iż zgodnie z art. 13b ust. 5 zdanie trzecie ustawy, stawka opłaty za czwartą i kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania. W ocenie Wojewody do naruszenia przepisów ustawy dojdzie również w przypadkach uiszczenia opłaty za parkowanie w czwartej i kolejnych godzinach parkowania, zakładając przemieszczanie się pojazdu ze strefy tańszej do droższych. Z podobnych względów Wojewoda uznał za sprzeczne z prawem uregulowania zawarte w § 6 ust. 4 zdanie drugie uchwały. Zdaniem Wojewody uiszczony abonament za parkowanie w jednej z podstref strefy płatnego parkowania jest równoznaczny z dokonaniem opłaty w strefie. Przyjmując zróżnicowanie kwotowe w różnych podstrefach uchwałodawca powinien rozważyć dokonanie uzupełnienia owych opłat (gdy pojazd przemieszcza się ze strefy tańszej do droższej aniżeli jak w § 6 ust. 4 zdanie drugie traktować osoby, które wykupiły abonament jako nie mających opłaconego parkowania w strefie. Zapis § 6 ust. 7 uchwały, iż opłatę za parkowanie w formie abonamentu lub opłaty zryczałtowanej można wnieść nie wcześniej niż 14 dni przed początkowym terminem ich ważności w ocenie Wojewody jest przekroczeniem ustawowej delegacji zastrzeżonej dla rady w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem Rada Gminy (Rada Miasta) ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13u 1 pkt 1. Zdaniem Wojewody pojęcie "sposób pobierania opłaty" nie obejmuje prawa Rady do ustalania czasokresu, w którym korzystający z pojazdów muszą dokonać owej opłaty. Brak jakiejkolwiek przeszkody prawnej do ograniczenia osobom korzystającym z dróg publicznych prawa do uiszczenia opłaty wcześniej niż na 14 dni przed początkowym terminem ich ważności. Na rozstrzygnięcie nadzorcze opisane w punktach 3, 4 i 5 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Szczecin na podstawie uchwały Nr XVII/457/08 z dnia 14 stycznia 2008 r. wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia w powyższych punktach. Zdaniem Rady nietrafny jest pogląd organu nadzorczego, iż przemieszczenie się pojazdu z podstrefy tańszej do droższej w czasie pierwszej godziny skutkuje koniecznością dokonania ponownej opłaty a co za tym ich przekroczeniem kwoty 3 zł za pierwszą godzinę postoju. Użytkownik pojazdu może bowiem wnieść opłatę postojową w wysokości dostosowanej do przewidywanego czasu parkowania – począwszy od 15 min wzwyż. Rada podnosi równocześnie, iż nie ma możliwości technicznych by dokonywać dopłat do biletu zakupionego podstrefie tańszej, gdyż oprogramowanie parkometrów nie przewiduje możliwości odczytu zapisu z wydanych uprzednio biletów. Za nietrafny zdaniem Rady należy uznać też zarzut dotyczący § 6 ust. 4 uchwały, że uiszczona opłata za abonament za parkowanie w jednej z podstref jest równoważny z dokonaniem opłaty w strefie. Zdaniem Rady abonament jest ulgą we wnoszeniu opłat. Zakładając racjonalność nabywcy abonamentu B i C można uznać, że takie działanie ma dla niego ekonomiczne uzasadnienie, zaś nieliczne postoje w podstrefie A mogą być opłacane w formie biletu. Dla przykładu abonament roczny w podstrefie A wynosi - 980 zł zaś bilet postojowy w tej podstrefie kupowany w dni robocze na 9 godzin wynosi - 6.632 zł, a w podstrefie B - 4.838,40 zł Również zdaniem skarżącej stwierdzenie nieważności zapisu § 6 ust. 7 uchwały jest nieuzasadnione. Uchwalając taką regulację Rada miała na myśli jej charakter porządkujący aby nie dochodziło do kupowania abonamentów z wielomiesięcznym a nawet kilkuletnim wyprzedzeniem. Taka sytuacja bowiem miała miejsce w grudniu 2007 r. kiedy nabywcy abonamentów licząc na określone oszczędności występowali z żądaniem przyjęcia opłaty za kilka lat z góry i wydania abonamentów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była uchwała Rady Miasta Szczecin badana pod kątem zgodności z prawem oraz legalność rozstrzygnięcia nadzorczego. Rada Miasta Szczecina w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakwestionowała trzy punkty rozstrzygnięcia nadzorczego i w tym zakresie wniosła o ich uchylenie. Punkt 3) zaskarżonego rozstrzygnięcia dotyczył nieważności § 6 ust. 4 zdanie drugie uchwały w brzmieniu "Abonament za parkowanie w podstrefie B i C nie upoważnia do parkowania w podstrefie A". Według Wojewody uiszczony abonament za parkowanie w jednej z podstref strefy płatnego parkowania jest równoznaczny z dokonaniem opłaty w strefie. Przyjmując zróżnicowanie kwotowe w różnych rejonach Miasta (w różnych podstrefach) uchwałodawca powinien był rozważyć dokonanie uzupełnienia owych opłat w sytuacji, gdy pojazd przemieszcza się ze strefy tańszej do droższej. Nie można zdaniem Wojewody traktować osoby mającej wykupiony abonament do parkowania w podstrefie B i C, która zaparkowała pojazd w podstrefie A jako nie mającej uiszczonej opłaty w ogóle. Taka regulacja w jego ocenie jest nieuprawniona z punktu widzenia nie tylko zasady sprawiedliwości społecznej, ale nade wszystko z uwagi na to, że opłata za parkowanie dotyczy strefy jako takiej, a posiadacze abonamentów B i C ją uiścili. Analizując treść uchwały w tej części oraz argumentację rozstrzygnięcia nadzorczego i skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy, rada gminy (rada miasta) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Cena abonamentu zróżnicowana jest w zależności od długości czasu na jaki opiewa jak i rodzaju podstrefy (A lub B i C). Biorąc pod uwagę to, że opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania dotyczą dni roboczych i w wyznaczonych godzinach od 800 do 1700, to za cały taki okres w roku opłata za podstrefę B wyniesie 4.832,40 zł, zaś abonament za parkowanie w podstrefie B i C za cały rok wynosi 350 zł, natomiast za podstrefę A 6.652,80 zł, a abonament 980 zł. Należy więc przyjąć, iż cena abonamentu bez względu na rodzaj podstrefy jest formą bonifikaty jaką udziela Miasto za jednorazowy jego zakup. Ustawa o drogach publicznych w ust. 13b ust. 4 ppkt 1 mówi o niemożności przekroczenia wysokości opłaty za pierwszą godzinę parkowania gdzie jej wysokość określono na 3 zł. Z rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika, czy owa stawka opłaty zostanie przekroczona w sytuacji wykupienia abonamentu na podstrefę B i C, gdy postój pojazdu nastąpi w podstrefie A i zostanie uiszczona w związku z tym opłata jednostkowa w formie biletu. W ocenie Sądu trudno bowiem będzie obliczyć w jakiej wysokości należałoby dokonać dopłaty do posiadanego już abonamentu zakupując bilet za postój w podstrefie A, tak aby suma części abonamentu i opłaty jednostkowej za pierwszą godzinę parkowania nie przekroczyła owych 3 złotych. Wobec powyższego Sąd nie dopatrzył się by treść § 6 ust. 4 uchwały była sprzeczna z prawem, dlatego na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd w tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze uchylił. Sąd nie uwzględnił natomiast skargi w pozostałym zakresie uznając, iż zarzuty w niej podniesione są nieuzasadnione. Jeżeli chodzi o punkt 4) rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd podziela argumentację Wojewody, iż § 6 ust. 5 zdanie drugie, trzecie i czwarte uchwały w sposób rażący narusza treść art. 13b ust. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu Rada Miasta ustalając strefę płatnego parkowania ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust.1 pkt 1 z tym, że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł. Na podstawie § 6 ust. 5 uchwały Rada Miasta wprowadziła zasadę, iż na podstawie biletu zakupionego w podstrefie A można zmieniać miejsce postoju w podstrefie A oraz B i C. Natomiast na podstawie biletu zakupionego w podstrefie B można zmieniać miejsce postoju w podstrefie B i C, a na podstawie biletu zakupionego w podstrefie C można zmieniać miejsce postoju tylko w tej podstrefie. W innych przypadkach należy ponownie uiścić opłatę za parkowanie dla przykładu uiszczając opłatę za godzinę parkowania w podstrefie C (1,20 zł) i przemieszczając się w ciągu tej godziny do podstrefy A należy uiścić ponownie opłatę za postój w tej podstrefie w wysokości 2,80 zł. Suma tych kwot (4 zł) za pierwszą godzinę parkowania w strefie jako takiej przekracza kwotę 3 zł. Uchwała w tym zakresie narusza postanowienia ustawy i pozostaje z nią w rażącej sprzeczności. W ocenie Sądu użytkownik strefy płatnego parkowania powinien mieć wybór czy w ramach pierwszej godziny postoju w podstrefie B lub C uiścić opłatę za czas niezbędny do załatwienia sprawy w tej podstrefie (w rozbiciu na kwadransy), a następnie kontynuując postój w podstrefie A uiścić opłatę za czas następny (w sumie do pełnej godziny), czy dokonać jednorazowej opłaty za godzinę postoju w wybranej podstrefie B lub C, a następnie kontynuując postój w ramach tej pierwszej godziny w podstrefie A dopłacić do wykupionego już biletu lecz nie wykorzystanego w tańszej podstrefie. O ile pierwsza możliwość jest nie kwestionowana o tyle drugiej możliwości uchwałodawca nie przewiduje. Zakwestionowany przez Wojewodę § 6 ust. 5 zdanie drugie, trzecie i czwarte nakłada na użytkownika strefy obowiązek ponownego uiszczenia opłaty w przypadku zmiany podstrefy z tańszej na droższą przy czym w każdym przypadku suma tych kwot w ramach pierwszej godziny przekroczy dopuszczoną przez ustawodawcę uregulowaną w art. 13b ust. 4 pkt 1 kwotę 3 zł. (trzech złotych). Dla przykładu pierwsza godzina postoju w podstrefie B wynosi 2 zł, kontynuując postój w czasie tej godziny w podstrefie A wiąże się z koniecznością uiszczenia ponownej opłaty w kwocie 2,20 zł, co daje kwotę 4,80 zł. za pierwszą godzinę. W ocenie Sądu oczywistym jest jednak, iż przebywając w każdej z poszczególnych podstref, osoba korzystająca z dróg publicznych cały czas przebywa w jednej i tej samej strefie płatnego parkowania, na terenie której obowiązują zasady uregulowane w ustawie oraz wydanej na jej podstawie uchwale Rady Miasta. Bezspornym jest także, iż uchwała powyższa winna być zgodna z aktami wyższego rzędu, tu w szczególności z ustawą o drogach publicznych. Wychodząc z przyjętego przez Radę założenia, iż w poszczególnych podstrefach strefy płatnego parkowania obowiązują różne opłaty za parkowanie, uchwałodawca nie przewidział jednak możliwości dopłat do cen biletów w sytuacji przemieszczania się z podstrefy tańszej do droższej (z C do B, z C do A, z B do A). Z kolei zastosowana zasada, gdzie dokonując ww. przemieszczenia należy ponownie uiszczać opłatę za parkowanie skutkuje de facto koniecznością (co najmniej podwójnego) uiszczania tej samej opłaty, która łącznie przekracza wysokość opłaty, o której mowa w art. 13b ust. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (za pierwszą godzinę parkowania). Ponadto, mając na względzie fakt, iż zgodnie z art. 13b ust. 5 zdanie trzecie ustawy, stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania, z sytuacją naruszenia ustawy będziemy mieć również do czynienia w przypadkach uiszczania opłaty za parkowanie w czwartej i kolejnych godzinach parkowania, zakładając przemieszczanie się pojazdu samochodowego ze strefy tańszej do droższej. Analizując systematykę przepisu § 6 ust. 5 uchwały należy podzielić stanowisko Wojewody, iż ostatnie zdanie tegoż paragrafu (czwarte) w brzmieniu: "W innych przypadkach należy ponownie uiścić opłatę za parkowanie" odnosi się nie tylko do zdania bezpośrednio je poprzedzającego, ale do całego ustępu piątego. A zatem reguła wyprowadzana ze zdania drugiego odnosi się również tylko do przypadku, gdy na podstawie biletu zakupionego w podstrefie B można zmieniać miejsce postoju w podstrefie B i w podstrefie C, nie obejmuje zaś sytuacji zmiany postoju z podstrefy B do podstrefy A. Konstrukcja § 6 ust. 5 uchwały wskazuje, iż zakreśloną okoliczność faktyczną Rada zaliczyła również do "innych przypadków", o których mowa w zdaniu czwartym. Wobec powyższego Sąd stwierdza, iż § 6 ust. 5 uchwały, skutkuje naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych tj. art. 13b ust. 4 pkt 1, a co za tym idzie stanowisko Wojewody zawarte w punkcie 4 rozstrzygnięcia nadzorczego jest prawidłowe. Jako nietrafny należy uznać też zarzut skargi dotyczący punktu 5) rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym Wojewoda stwierdził nieważność § 6 ust. 7 w brzmieniu "opłatę za parkowanie w formie abonamentu lub opłaty ryczałtowej można wnieść nie wcześniej niż 14 dni przed początkowym terminem ich ważności". Sąd podziela pogląd Wojewody, iż zapis taki stoi w sprzeczności z ustawową delegacją zastrzeżoną dla Rady Miasta w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu rada ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Należy zgodzić się z Wojewodą, iż przez pojęcie "sposób" należy rozumieć formę, zasadę czy też ogół czynności technicznych umożliwiających osiągnięcie celu w postaci dokonania opłaty za parkowanie w strefie. Żaden przepis ustawy nie ogranicza czasu, w którym możliwe jest nabywanie abonamentów lub dokonywanie opłaty zryczałtowanej wcześniej niż na 14 dni przed początkowym terminem ich ważności. Zatem pojęcie uchwały w tym zakresie nastąpiło zdaniem Sądu z przekroczeniem delegacji ustawowej. Sąd zauważa i zwraca również uwagą Wojewodzie iż nieprawidłowo wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia w części przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji. Normy prawne zawarte Konstytucji muszą być przestrzegane i uwzględniane przez organ, nie dają jednak możliwości bezpośredniego powoływania ich jako podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy na poczet art. 148 i art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.