I OSK 7/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Gdańsku oraz J. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 787/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku, K. K. i B. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie nadania prawa własności nieruchomości na terenie byłego Wolnego Miasta Gdańska oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Gd 787/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku oraz K. K. i B. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie nadania prawa własności nieruchomości na terenie byłego Wolnego Miasta Gdańska. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 28 lutego 2005 r. K. K. i B. K., spadkobierczynie W. K. i H. K., wystąpiły o zmianę decyzji administracyjnych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1959 r. i z dnia [...] maja 1959 r., nr [...] w sprawie nadania prawa własności i oddania w posiadanie w idealnych połowach nieruchomości położonej w G. przy dawnej ul. [...] nr [...], [...], [...], [...] (obecnie przy ul. [...]), na rzecz W. K. i H. K. poprzez przyznanie nieruchomości zamiennej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta Gdańska wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o odmowie zmiany ostatecznych decyzji w uzasadnieniu wskazując, że adresatami przedmiotowych decyzji z dnia [...] kwietnia i [...] maja 1959 r. były W. K. i H. K., natomiast z wnioskiem o zmianę tych decyzji w trybie art. 155 kpa wystąpiły K. K. i B. K. Organ podkreślił ponadto, iż nowa decyzja wydana w tym trybie nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji. W trybie tego przepisu nie jest dopuszczalna, nawet przy wyrażeniu zgody, zmiana podmiotu decyzji administracyjnej, co miałoby miejsce w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie wskazano, że uchwałą z dnia [...] maja 1959 r., nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. przyznało nieruchomość zamienną i zezwoliło Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na dokonanie zamiany nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], [...], [...], [...] na nieruchomość zamienną położoną G. przy ul. [...] na rzecz H. K. i W. K. W/w uchwała została anulowana. W związku z tym nie została doręczona stronom a więc nie została wprowadzona do obrotu prawnego. W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. K. K. i B. K. podniosły, że w sprawie nie chodzi o zmianę podmiotu decyzji, a przedmiotu, albowiem decyzja nadająca na własność nieruchomości przy ul. [...] w G. stała się niewykonalna, w związku z czym organ winien wypłacić odszkodowanie albo przyznać na własność inną nieruchomość o podobnej wartości i parametrach. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko i argumentację organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Okręgowy w Gdańsku zarzucając naruszenie art. 155 kpa polegające na błędnym przyjęciu, że następcy prawni adresata decyzji przyznającej własność i posiadanie nieruchomości nie mogą domagać się jej zmiany z trybie tego przepisu. Ponadto, skargę na przedmiotową decyzję wniosły K. K. i B. K., podtrzymując zarzuty powołane w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargi na powyższą decyzję stwierdził, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją. Decyzja wydana na jego podstawie może więc dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżących dotyczył zmiany zarówno przedmiotu jak i adresata poprzednio wydanych decyzji, skoro wniosły one o przyznanie nieruchomości zamiennej lub wypłatę odszkodowania na ich rzecz. Powyższe żądanie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, nie mieści się w granicach określonych w art. 155 kpa. Przyznanie nieruchomości zamiennej lub odszkodowania doprowadziłoby bowiem do zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej, wykraczającej poza granice sprawy poprzednio rozstrzygniętej. Zmiana decyzji z trybie art. 155 kpa może być natomiast dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, który stanowi istotny materialno-prawny element decyzji, wyznaczając jednocześnie granice sprawy. Nie można zatem przyjąć, że w takiej sytuacji zostałaby zachowana tożsamość sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu nie jest również dopuszczalne dokonywanie zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa z powodu niewykonania decyzji i niemożności zrealizowania uprawnień w niej określonych. Wprawdzie zdaniem Sądu "następca prawny adresata decyzji jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji skierowanej do jego poprzednika prawnego, jednakże brak jest podstaw prawnych do dokonywania zmiany decyzji w zakresie adresata decyzji w związku z dziedziczeniem". Zmiana podmiotu uprawnionego, która nastąpiła po wydaniu decyzji, spowodowana na przykład dziedziczeniem, w żadnym razie nie uzasadnia zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Ponadto wskazano, że Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2003 r. wydanym w sprawie II SA/Gd 3286/01 nie zalecił dokonania zmiany decyzji, a jedynie stwierdził, że w świetle treści pism skarżących należałoby rozważyć zastosowanie art. 155 kpa. Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wnieśli Prokurator Okręgowy w Gdańsku oraz J. K. i W. K. Zaskarżając orzeczenie w całości Prokurator Okręgowy w Gdańsku wniósł o jego uchylenie oraz wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Prokurator Okręgowy w Gdańsku zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku naruszenie art. 155 kpa polegające na błędnym przyjęciu, że następcy prawni adresata decyzji przyznającej własność i posiadanie nieruchomości nie mogą domagać się jej zmiany w trybie tego przepisu i uzyskać prawa do nieruchomości zamiennej. J. K. oraz W. K. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływana jako P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa oraz art. 155 kpa polegające na nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, a także pomimo naruszenia art. 155 kpa, polegającego na: a) uznaniu, iż zmianie decyzji w trybie art. 155 kpa sprzeciwia się okoliczność, że nastąpiłaby "zmiana przedmiotu rozstrzygnięcia" oraz zmiana adresata decyzji; b) uznaniu, że nie może być przesłanką zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa niewykonanie decyzji pierwotnej i niemożność zrealizowania uprawnień w niej określonych; c) całkowitego braku oceny przesłanek zastosowania art. 155 kpa czyli słusznego interesu strony oraz interesu społecznego. 2) art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) polegające na przyjęciu, iż Sąd w niniejszej sprawie nie jest związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Gdańsku z dnia 27 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 3286/01; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 155 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na: a) uznaniu, iż następcy prawni w sytuacji dziedziczenia nie mogą stać się podmiotem decyzji wydanej w trybie art. 155 kpa, w sytuacji gdy "pierwotna" decyzja skierowana była do poprzedników, jeżeli decyzja w trybie art. 155 kpa miałaby być połączona ze zmianą przedmiotu pierwotnej decyzji; b) uznaniu, że decyzja nie może być zmieniona w trybie art. 155 kpa z tego powodu, iż nie może być ona wykonana, czy też niemożliwe jest zrealizowanie uprawnień z niej wynikających; c) uznaniu, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zmiany decyzji "pierwotnej", tj. że nie przemawia za jej zmianą słuszny interes stron oraz interes społeczny. 2) art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 maja 1957 r. o uregulowaniu spraw własności niektórych nieruchomości nierolniczych na Ziemiach Odzyskanych i na terenach b.W.M. Gdańska (Dz. U. nr 31, poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 155 kpa w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo, iż istniały przesłanki do ich zastosowania. Mając powyższe na uwadze wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000 r., I SA 819/99, LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000., III SA 1854/99, LEX nr 43956). Istotą tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Prezydenta Miasta Gdańsk wydana na podstawie art. 155 k.p.a., w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia i [...] maja 1959r. w sprawie nadania prawa własności i oddania w posiadanie w równych częściach nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], (obecnie ul. [...]) na rzecz W. K. i H. K. Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiła ustawa z dnia 29 maja 1957r. o uregulowaniu spraw własnościowych niektórych nieruchomości nierolniczych na Ziemiach Odzyskanych i na terenie b. W.M. Gdańska (Dz.U. NR 31 poz.137). Należy zauważyć, że choć w komparycji tych decyzji nie wskazano żadnej jednostki redakcyjnej tej ustawy to z uzasadnienia decyzji wynika w sposób nie budzący zastrzeżeń, że podstawę stanowił art. 2 ustawy, który stanowił "uznaje się prawo własności obywateli polskich do nieruchomości, które przed stwierdzeniem ich obywatelstwa polskiego były ich własnością a zostały przez Państwo Polskie przejęte jako mienie poniemiecki lub opuszczone. W uzasadnienia wskazano, że działki przy ul. [...] nr [...], [...], [...], [...] stanowiły własność małżonkowie R., których prawo własności do wskazanych wyżej nieruchomości wykazano na podstawie wypisu z księgi wieczystej. Małżonkowie R. byli rodzicami W. K. i H. K., które legitymowały postanowieniem o stwierdzeniu praw do spadku po zmarłych rodzicach. Zatem decyzjami z dnia [...] kwietnia i [...] maja 1959 r. zwrócono spadkobiercom pierwotnych właścicieli cztery wyżej wymienione działki przy ul. [...]. Wspomniana ustawa przewidywała także w art. 6 ust.1 przyznanie nieruchomości zamiennej jeśli z przyczyn wymienionych w art. 5 ust.1 pkt.1 i 2 oraz ust. 2 ustawy wydanie względnie nadanie na własność nieruchomości jest niemożliwe. Nieruchomości przy ul. [...] nr [...], [...], [...], [...] nie mieszczą się w katalogu negatywnych przesłanek (uniemożliwiających zwrot) wymienionych w art. 5 ust.1 pkt. 1 i 2 i ust. 2 ustawy. Ustawodawca przewidział też w art. 6 ust. 3, tej ustawy w razie niemożności przyznania nieruchomości zamiennej, możliwość wypłaty wynagrodzenia pieniężnego. Z treści cytowanych wyżej przepisów wynika, że wszystkie przewidziane w ustawie warianty zwrotu przejętych przez państwo nieruchomości jako mienie poniemiecki wzajemnie się wykluczały. Skoro W. K. i H. K. zwrócono nieruchomości przy ul. [...] na podstawie art. 2 ustawy to oznacza, że nie ma podstaw prawnych by przyznać im działki zamienne bądź wypłacić wynagrodzenie, gdyż jak wyżej wskazano możliwość taka mogła mieć miejsce tylko wówczas gdy z przyczyn określonych w art. 5 ust.1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy nie można było wydać nieruchomości, przejętej przez Państwo jako mienie poniemiecki lub opuszczone. Skoro decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, a nie kwestii nowych, to należy uznać, iż w trybie art. 155 k.p.a. nie można zmienić przedmiotu decyzji i podstawy prawnej, która istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2002 r., II SA 4093/01, LEX nr 151421). W tej sytuacji ubieganie się przez skarżących o przyznanie działek zamiennych w drodze zmiany decyzji nie może przynieść zamierzonego skutku nie tylko dlatego, że uległaby zmianie podstawa prawna decyzji oraz jej przedmiot, ale także dlatego, że takiej możliwości nie przewidywała ustawa o uregulowaniu spraw własnościowych niektórych nieruchomości nierolniczych na Ziemiach Odzyskanych i na terenie b. W.M. Gdańska. Jak wyżej wskazano regulacja przewidziana w art. 2 wykluczała możliwość zastosowania rozwiązań przewidzianych w art. 6 tej ustawy. W tym miejscu należy też zwrócić uwagę, że domaganie się przez skarżących wydania decyzji zmieniającej przedmiot decyzji z dnia [...] kwietnia i [...] maja 1959 r. nie może być skuteczne z uwagi na treść art. 11 ust. 1 ustawy. Z przepisu tego wynika, że termin do złożenia wniosku o wydanie nieruchomości zamiennej wyekspirował 12 grudnia 1958 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalony w orzecznictwie NSA pogląd, że decyzja, która jest źródłem nabycia praw może być zmieniona za zgodą osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją. W rozpoznawanej sprawie zachodzi jednak szczególny przypadek gdyż o zmianę decyzji występują spadkobiercy adresatów decyzji ostatecznej. Sukcesja generalna korzysta z konstytucyjnej ochrony wyrażonej w art. 21 Konstytucji R.P co w ocenienie Naczelnego Sądu Administracyjnego daje spadkobiercom przymiot strony w postępowaniu o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej J. K. i W. K. dotyczący naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyroku z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie sygn. II SA/GD 3286/01 Nsa nie zalecił zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia i [...] maja 1959 r. w trybie art. 155 kpa., jak to sugeruje kasator, a jedynie poddał by wziąć pod rozwagę możliwość zmiany tych decyzji w tym trybie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Powyższe rozważania prowadzą do oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obydwu skarg kasacyjnych bo jak na wstępie zauważono wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia.