V SA/Wa 737/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Sylwia Wojtkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. oddala skargę Przedmiotem skargi z 11 listopada 2004r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. R. jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] października 2004r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z [...] września 2004 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z [...] grudnia 1993r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Uprawnienia kombatanckie J. R. uzyskał z mocy orzeczenia ZBoWiD Zarząd [...] z dnia [...].12.1976r. z tytułów: Kampania Wrześniowa - wrzesień 1939r, służba w odrodzonym Wojsku Polskim w okresie od [...] 1945r. do [...] 1945r., utrwalanie władzy ludowej w okresie od [...] 1945r. do [...] 1947r. W wyniku wszczętego postępowania weryfikacyjnego decyzją z dnia [...] grudnia 1993r. pozbawiono zainteresowanego przyznanych uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17, poz. 75 ze zm.) z uwagi na zatrudnienie w aparacie bezpieczeństwa publicznego. Postanowieniem z dnia [...].08.1997r. wznowiono na wniosek strony postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...].08.1998r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...].11.1998r. Kierownik Urzędu odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...].12.1993r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Wyrokiem z dnia 12 maja 1999r. Sygn. akt V SA 2298/98 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Kierownika Urzędu w przedmiocie odmowy przywrócenia uprawnień kombatanckich. Pismem z dnia 28 kwietnia 2004r. (data wpływu do Urzędu) J. R. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o powtórne rozpatrzenie jego podania o przyznanie uprawnień kombatanckich. Uzasadniając wniosek wskazał, że służąc w Wojsku Polskim i organach bezpieczeństwa publicznego wykonywał wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych. Na potwierdzenie słuszności swojego wniosku załączył pismo z dnia [...] maja 1999r. B. W. – [...]. Kierownik Urzędu, z uwagi na brak wskazania przez zainteresowanego we wniosku podstaw prawnych uchylenia decyzji ostatecznej, stosownie do treści art. 235 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a., zakwalifikował ww. pismo jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2004r. Kierownik Urzędu odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 1993r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Organ podniósł, iż strona nie wskazała we wniosku, żadnych nowych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających uchylenie decyzji ostatecznej. Ponadto powołując się na wyrok NSA z dnia 12 maja 1999r. sygn. akt V SA 2298/98 oraz przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Pismem z dnia 29 września 2004r. zainteresowany wystąpił do Kierownika Urzędu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, iż w 1945r. i 1946 r. służył w Dywizjonie [...] stacjonującym w Z., który nie brał udziału w walkach z organizacjami niepodległościowymi. Podał również, iż aktualnie istnieje możliwość zwrócenia się do Instytutu Pamięci Narodowej po dokumenty, które zaprzeczą lub potwierdzą jego oświadczenia, czego urząd nie zrobił w niniejszej sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wydał decyzję z [...] października 2004r. nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2004r. uznając, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Przytoczywszy treść art. 154 § 1 k.p.a. Kierownik Urzędu podniósł, iż ażeby można było wzruszyć decyzję muszą wystąpić łącznie dwie przesłanki, tj. decyzja musi być ostateczna i nie tworząca praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, oraz za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Biorąc pod uwagę całokształt zebranego materiału dowodowego organ wskazał, iż w sprawie zachodzi tylko pierwsza z wyżej wymienionych przesłanek, a mianowicie ta, iż decyzja o pozbawieniu uprawnień kombatanckich jest ostateczna. Pozostałe przesłanki - zdaniem urzędu - nie zachodzą, bowiem strona nie wykazała, że za uchyleniem bądź zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub jej ważny interes. Ponadto wyjaśniono, iż słuszny interes strony zapewne przemawiałby za zachowaniem przyznanych jej uprawnień kombatanckich, niemniej jednak stosownie do art. 6 k.p.a. wyrażającego zasadę praworządności organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, a co za tym idzie w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do zachowania przyznanych stronie uprawnień kombatanckich zobowiązane są do podjęcia decyzji o ich pozbawieniu. Powoływanie się przez stronę na jej słuszny interes nie może prowadzić do obchodzenia przepisów prawa. Organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt zatrudnienia strony w organach Bezpieczeństwa Publicznego. Związku z powyższym zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) dalej – ustawa o kombatantach, sam fakt zatrudnienia w organach bezpieczeństwa zobowiązuje organ do pozbawienia strony uprawnień kombatanckich, a także wyłącza przyznanie tych uprawnień z jakiegokolwiek innego tytułu niezależnie od funkcji pełnionej w organach bezpieczeństwa. Kierownik Urzędu wskazał również, na brak w aktach sprawy dowodów świadczących o tym, aby w odniesieniu do zainteresowanego miała zastosowanie dyspozycja przepisu art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o kombatantach stanowiącego, że przepisów o pozbawieniu uprawnień kombatanckich nie stosuje się do osoby, która przedłoży dowody, że do wymienionych służb i organów została skierowana przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje była zwerbowana w celu udzielenia im pomocy. Ponadto, na co zwrócił uwagę organ, za odmową przywrócenia uprawnień kombatanckich zainteresowanemu opowiedziała się także społeczna komisja złożona z przedstawicieli stowarzyszeń kombatanckich i osób represjonowanych w opinii z dnia [...].07.1998r. Dodatkowo Kierownik Urzędu wskazał, na związanie organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1999r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o przywrócenie mu uprawnień kombatanckich z uwagi na wprowadzone w 2002r. zmiany do ustawy o kombatantach oraz ustalenie nowych szczegółów dotyczących jego osoby. W dalszej części skargi przedstawił pokrótce swój wojskowy życiorys począwszy od września 1939r. do 1956r. Ponadto podniósł argumenty przedstawiane już we wcześniejszych pismach kierowanych do organu. W piśmie procesowym z dnia 3 maja 2008r. wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków (znajdujących się w aktach administracyjnych jego sprawy – dopisek Sądu) na okoliczność, iż do pracy w Wydziale [...] Departamentu [...] Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego został skierowany mimo swojego sprzeciwu oraz, że w czasie pracy w MBP nie zajmował się zwalczaniem organizacji niepodległościowych. Stwierdził, że był oficerem w [...], a zatem jego praca w MBP powinna zostać zakwalifikowana jako zatrudnienie poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej. Ponadto oświadczył, że w okresie pracy w MBP nie zajmował się prowadzeniem ani zadań śledczych ani operacyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach. Ponadto wskazał, że przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach powinien być interpretowany w ten sposób, że uprawnień kombatanckich pozbawione winny być jedynie te osoby, które w ramach wymienionych w tym przepisie instytucji pełniąc służbę lub funkcję czy będąc pracownikami tych instytucji zajmowały się zwalczaniem organizacji niepodległościowych. Inna interpretacja tego przepisu powoduje, iż zdaniem skarżącego, przepis ten będzie niezgodny z wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą równości obywateli wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle tych przepisów zbadania przez Sąd wymaga kwestia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami ustawy o kombatantach oraz przepisami procedury administracyjnej. Oceniając zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych Sąd nie stwierdził, aby została ona wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przyszłe postępowanie administracyjne nie może zatem skutkować formułowaniem ocen sprzecznych z wykładnią prawa materialnego i procesowego, przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. Pojęcie "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101). W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 1999r. sygn. akt V SA 2298/98 oddalił skargę skarżącego na decyzję Kierownika Urzędu w przedmiocie odmowy przywrócenia uprawnień kombatanckich, obligując tym samym organ administracji do przyjęcia swej wykładni w ewentualnym późniejszym postępowaniu. Oddalenie skargi przez NSA nie wyłączyło możliwości zmiany decyzji ostatecznej w sprawie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. zgodnie z którym – decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych dokonał zatem prawidłowej kwalifikacji ww. wniosku skarżącego zważywszy, że decyzja z dnia [...] grudnia 1993r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich jest decyzją ostateczną, a także decyzją nie tworzącą praw nabytych, którą można wzruszyć na podstawie art. 154 k.p.a., gdy będą spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie. Wobec powyższego, zadaniem Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych było przeprowadzenie kontroli wydanej decyzji ostatecznej tj. zbadanie czy za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny – a więc kwalifikowany – interes strony. Skarżący żądanie przywrócenia mu uprawnień kombatanckich wywodzi, z błędnej podstawy prawnej zastosowanej w stosunku do jego osoby w decyzji o pozbawieniu go uprawnień kombatanckich. Uważa, że jego sprawa powinna być rozpoznawana na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, gdyż jego zatrudnienie w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego powinno być uznane jako zatrudnienie w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, a z uwagi na niewykonywanie przez niego podczas pracy w MBP ani zadań śledczych ani operacyjnych, o których mowa w powyższym przepisie, nie powinien być pozbawiony uprawnień kombatanckich. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że Kierownik Urzędu prawidłowo wskazał, co zostało potwierdzone również wyrokiem z dnia 12 maja 1999r., iż w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że J. R. w latach 1944-1956 pełnił służbę w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa. Należy zauważyć, iż ze znajdującej się w aktach sprawy informacji Urzędu Ochrony Państwa z dnia [...] kwietnia 1998r. (karta 67 akt administracyjnych) wynika, że skarżący w latach 1945 – 1956 nieprzerwanie pełnił służbę w organach bezpieczeństwa publicznego, w tym w okresie od [...] kwietnia 1949r. do [...] listopada 1956r. pełnił służbę w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego (MBP) powstałym z resortu Bezpieczeństwa Publicznego, a następnie w Komitecie do Spraw Bezpieczeństwa Publicznego, stanowiącym organ Rządu PRL w zakresie bezpieczeństwa publicznego. Organy te były powołane do ochrony ustroju ludowo-demokratycznego i prowadzenia na podstawie praw PRL walki z wszelką działalnością wymierzoną przeciw ustrojowi ludowo-demokratycznemu. W terenie Ministerstwo reprezentowały podległe mu Urzędy Bezpieczeństwa Publicznego, dlatego potocznie te instytucje były określane skrótem Urzędów Bezpieczeństwa. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, pełnienie służby w Departamencie [...] Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego, a następnie w Departamencie [...] Komitetu ds. Bezpieczeństwa Publicznego jako kierownik Sekcji, a potem z-ca naczelnika Wydziału, odpowiada pojęciu służby w komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. A zatem w tych okolicznościach sprawy organ miał uzasadnione podstawy do odmowy przywrócenia skarżącemu uprawnień kombatanckich w oparciu o art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach, gdyż zgromadzone w aktach sprawy dokumenty wykluczają możliwość naruszenia w stosunku do J. R. przy pozbawianiu go uprawnień kombatanckich art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach. Sąd zauważa, że zgodnie z prawidłowo powołanymi w niniejszej sprawie przepisami, tj. art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) i art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach, pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które w latach 1944-1956 pełniły służbę lub funkcję i były zatrudnione w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach stosuje się wobec wszystkich osób, które pełniły służbę lub funkcję i były zatrudnione w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa bez względu na rodzaj wykonywanych zadań oraz fakt, czy w związku z wykonywaniem tych zadań poniosły jakąkolwiek odpowiedzialność prawną, a także bez względu na okoliczności w jakich zainteresowana osoba została skierowana do pełnienia tej służby. W związku z powyższym powoływanie się przez skarżącego na zeznania wskazanych świadków, iż do pracy w Wydziale [...] Departamentu [...] Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego został on skierowany mimo swojego sprzeciwu oraz, że podczas pracy w MBP nie zajmował się zwalczaniem organizacji niepodległościowych jest w niniejszej sprawie bezzasadne. W świetle powyższego przepisu sam fakt zatrudnienia skarżącego w ww. strukturach stanowił bezwzględną przesłankę pozbawienia go uprawnień kombatanckich. Jedyną podstawą zachowania czy przywrócenia uprawnień kombatanckich skarżącemu byłoby wykazanie przez niego, że do wymienionych służb i organów został skierowany przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje był zwerbowany w celu udzielenia im pomocy. Dowodów takich J. R. nie przedstawił. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia wobec skarżącego zasady równości obywateli wobec prawa. Ustawodawca – wbrew twierdzeniom skarżącego – ma prawo do pozbawienia określonych osób szczególnych uprawnień, i to bez względu na czas i tytuł ich nabycia, które sprzeniewierzyły się Ojczyźnie uczestnicząc w komunistycznym aparacie represji, jakim były struktury Urzędów Bezpieczeństwa. Stanowisko takie wyraził również Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 15 lutego 1994 r. sygn. akt K 15/93 (OTK 1994, cz. I, poz. 4), a także w wyroku z dnia 15 września 1999 r. sygn. akt K 11/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 116). W wyroku z dnia 15 września 1999 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kształtując treść art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawodawca dokonał określenia struktur organizacyjnych, przyjmując za podstawę ich identyfikacji kryterium przedmiotowe (czyli stosowanie represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej), z którego wynika, że podlegają wyłączeniu wszystkie osoby, które były w nich zatrudnione, pełniły służbę lub funkcję. W przepisach art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) mówi się nie o osobach stosujących represje, lecz o strukturach, jednostkach lub stanowiskach związanych ze stosowaniem represji. W ocenie Sądu brak jest podstaw do twierdzenia, że za uchyleniem decyzji ostatecznej z [...] grudnia 1993 r. przemawia interes społeczny. Sąd podziela stanowisko organu administracji, że interes społeczny w rozumieniu art. 154 k.p.a., nie może sprowadzać się do naruszania przepisów prawa skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji ostatecznej leżałoby niewątpliwie w interesie strony. W ocenie sądu nie można jednak uznać za słuszny interesu strony, jeżeli jest on sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, a przywrócenie skarżącemu uprawnień kombatanckich naruszałoby art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Stojąc na ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisku, iż tryb postępowania przewidziany w art. 154 k.p.a. służy organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju stwierdzić należy, iż Kierownik Urzędu zasadnie uznał, że jego decyzja z [...] grudnia 1993 r. nie jest dotknięta wskazanymi wadami. Jako celowa i wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy o kombatantach, ww. decyzja nie stoi w sprzeczności z praktyką postępowania w sprawach o pozbawienie uprawnień kombatanckich. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła okoliczności umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Wydając zaskarżoną decyzję, Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych działał na podstawie przepisów prawa, a podjęte rozstrzygnięcie na podstawie art. 154 k.p.a. nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, a więc nie stanowi naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.