II OSK 1262/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 930/07 w sprawie ze skargi Wojewody K. na uchwałę Rady Gminy w A. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie wyboru ławników oddala skargę kasacyjną. 13.11.08 II OSK 1262/08 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 930/07 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w A. K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyboru ławników w części oznaczonej § 1 I pkt 1, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że stosownie do art. 160 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 98, poz. 1070 ze zm.) ławników do sądów okręgowych oraz sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów - w głosowaniu tajnym. Z punktu widzenia tego rozwiązania organ administracji dopełnił wszystkich wymagań formalnych. Wybór ławników został bowiem dokonany dla sądu właściwego dla gminy A. K. w głosowaniu tajnym. W procesie wyboru ławników spełnione zostały również wymagania wynikające z art. 161-163 ustawy o ustroju sądów powszechnych związane z trybem wyłaniania kandydatów na ławników oraz terminem ich wyboru. Dokonując oceny prawidłowości postępowania organów administracji należy mieć jednak na uwadze, że nie działają one w próżni i na prawidłowość ich postępowania oprócz wskazanych in concreto przepisów wpływ mają również rozwiązania procesowe i ustrojowe wynikające z aktów prawnych stanowiących podstawę funkcjonowania poszczególnych organów administracji. W tym konkretnym przypadku takim aktem prawnym jest ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stanowiąca w art. 14, że "Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej". Z postanowień tego przepisu nie wynika co prawda wprost w jakich sytuacjach rada gminy ma podejmować uchwały. Jest jednak oczywiste, że jako organ kolegialny może podjąć jakąkolwiek szeroko rozumianą decyzję tylko po przeprowadzeniu głosowania, którego wynikiem jest podjęcie uchwały lub odmowa jej podjęcia. W związku z tym w tych wszystkich przypadkach, w których ustawodawca przyznał radzie gminy możliwość wypowiedzenia się w jakichkolwiek kwestiach merytorycznych będzie to miało miejsce w formie uchwały. W przeciwnym razie nie będzie można mówić o wypowiedzeniu stanowiska przez radę gminy jako organ kolegialny. Dlatego też wybór ławników ma również miejsce w formie uchwały, nawet jeżeli ustawa milczy w tej kwestii. Sposób techniczny, w jaki dochodzi do podjęcia uchwały jest z reguły dookreślony przez poszczególne organy gmin w postaci różnego rodzaju regulaminów. Swoboda w tym zakresie ograniczona jest jednak postanowieniami art. 14 u.s.g., który ma charakter bezwzględnie obowiązujący i regulacje prawne o charakterze wewnętrznym nie mogą wyłączać jego obowiązywania. Oznacza to, że jeżeli przepisy rangi ustawowej nie wprowadzają odmiennych rozwiązań, to każda uchwała rady gminy powinna być podjęta zwykłą większością głosów. Pojęcie zwykłej większości głosów nie budzi wątpliwości. Zwykła większość głosów będzie osiągnięta, jeżeli liczba głosów za jest większa od liczby głosów przeciw. W analizowanej sprawie głosowanie przebiegło w ten sposób, że radni biorący udział w podejmowaniu uchwały w sprawie wyboru ławników mieli możliwość wypowiedzenia się czy popierają określonych kandydatów na liście. Nie oznacza to jednak, że brak oddania głosu na konkretnego kandydata nie ma wpływu na prawidłowość podjętej uchwały. Jeżeli bowiem któryś z radnych nie popiera któregoś z przedstawionych kandydatów to oznacza, że jest przeciwny jego wyborowi lub wstrzymuje się od głosu. Jeżeli zatem za E. B. spośród 14 głosów oddano 7 to znaczy, iż nie popierała go wymagana przez art. 14 u.s.g. zwykła większość głosów. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Gminę A. K.. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 160 § 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych oraz art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym wniesiono o 1) uchylenie skarżonego wyroku w pkt 1 w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały w części odnoszącej się do § 1 I pkt 1 uchwały i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że ze stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Wybór całej trójki ławników został dokonany skutecznie i w zgodzie z obowiązującymi zasadami i przepisami prawa. Regulamin głosowania na podstawie, którego odbywało się głosowanie był zgodny z zasadami wyboru ławników, określonymi w ustawie o ustroju sądów powszechnych i jego uchwalenie należało do kompetencji Rady Gminy. Również w zgodzie z przepisami pozostaje pkt 12 regulaminu przewidujący sposób wyboru ławników spośród zgłoszonych kandydatów, przewidujący wybranie na ławników tych kandydatów, którzy uzyskali w głosowaniu tajnym największą liczbę głosów bez konieczności uzyskania jakiejkolwiek większości. Oznacza to w praktyce, że dla wyboru ławników bez znaczenia jest ilość oddanych głosów na poszczególnych kandydatów, istotne jest bowiem aby wyłonić te osoby, które uzyskały największą liczbę głosów bez względu na uzyskanie zwykłej większości głosów, która nie ma tutaj żadnego znaczenia. W sytuacji, gdy ilość kandydatów odpowiadała ilości miejsc, wystarczającym dla ich wyboru było uzyskanie jakiejkolwiek ilości "za" bez konieczności uzyskiwania większości członków rady. Wybór na ławnika tego kandydata, który uzyskał 7 głosów jest tak samo ważny, jak i dwóch pozostałych. Należy podkreślić, iż zasady wyboru ławników określone w regulaminie zostały zatwierdzone uchwałą Rady Gminy nr [...] z [...] roku. W sprawie głosowania nie ma zastosowania art. 14 ust. 1 u.s.g. albowiem przedmiotem był wybór ławników na podstawie uchwalonego wcześniej regulaminu. Natomiast podjęcie uchwały o czym mówi powołany wyżej przepis było kolejną czynnością rady dokonaną już po wyborze ławników. Gdyby nie było regulaminu to zastosowanie miałby powołany wyżej przepis. Z uzasadnienia wyroku NSA z 20 grudnia 1994 r., SA/Kr 2423/94 (ONSA 1995/4/182) wynika: "jeżeli obowiązujące przepisy prawa nie określają sposobu wyboru członków zarządu, to kwestią tą pozostawiają do uregulowania przez same gminy". Orzeczenie to na zasadzie analogii można odnieść do wyborów ławników. Ustawodawca bowiem jedynie wskazał, że głosowanie ma być tajne, natomiast sposób wyboru ławników pozostawił do uregulowania przez same gminy. W powołanym orzeczeniu gmina nie ustaliła regulaminu, dlatego też zastosowanie miał art. 14 ust. 1 u.s.g., a zatem aby skutecznie przeprowadzić wybory konieczne było uzyskanie zwykłej większości. W przedmiotowej sprawie wybór ławników został ustalony w regulaminie głosowania i w żadnym jego punkcie nie jest zapisane, że głosowanie odbywa się zwykłą większością głosów. Wobec ustalenia regulaminu nie należy zatem stosować treści przepisu art. 14 ust. 1 do wyboru ławników. Fakt, że ustawodawca nie uregulował wprost trybu podjęcia uchwały w sprawie wyboru ławników nie oznacza, iż musi być ona podjęta w trybie art. 14 u.s.g. Przepis należy interpretować odmiennie. Skoro ustawodawca zakreślił w art. 160 u.o.u.s.p. jedynie tryb głosowania to resztę w zakresie przeprowadzenia głosowania i wyboru ławnika pozostawił samej Radzie Gminy. Gdyby rzeczywiście głosowanie i wybór miał być dokonany w trybie podejmowania uchwał, to z pewnością ustawodawca taki zapis by uczynił. Odmienne stanowisko oznaczałoby, iż art. 160 u.o.s.p. byłby interpretowany rozszerzające. Bezspornym jest, iż już do podjęcia uchwały w sprawie wyboru ławników wymagana jest zwykła większość głosów w obecności połowy składu zgodnie z powołanym wyżej przepisem, co zostało uczynione prawidłowo. Uzasadnienie sądu I instancji jest wobec powyższego całkowicie chybione i oparte na z gruntu błędnym rozumowaniu. Sąd traktuje wybór ławników (czyli głosowanie) przeprowadzony przez Radę Gminy A. K. jak każdą uchwałę, dotyczącą spraw gminnych, gdzie rzeczywiście konieczne jest przegłosowanie jej większością głosów. Wybór ławników nie jest jednak, jak wykazano powyżej podjęciem decyzji merytorycznej z zachowaniem większości głosujących "za", lecz, jak sama nazwa wskazuje - "wyborem". Zachodzi tu wyraźna analogia do wszelkich wyborów personalnych do określonych organów - w tym wypadku do składów orzekających sądów powszechnych. Do wyboru określonej osoby do organów przedstawicielskich nie jest przecież konieczne uzyskanie przez nią jakiejkolwiek większości (chyba że dokonujemy wyboru pomiędzy dwoma kandydatami na ten sam urząd). Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż postępowanie w sprawie wyboru ławników przez Radę Gminy A. K. nie wiązało się z naruszeniem jakichkolwiek przepisów prawa i nie odbyło się z przekroczeniem kompetencji tego organu. Ustawodawca, pozostawiając bez sprecyzowania tryb samego wyboru ławników do sądów powszechnych, "dał" odnośnym gminom delegację do sprecyzowania trybu tych wyborów. Tym samym Rada Gminy była uprawniona do stworzenia w drodze uchwały regulaminu wyboru ławników. Uchwała ta nie została zaskarżona, ani prawnie podważona, wobec czego weszła w życie jako akt prawa miejscowego. Pkt 12 tej uchwały-regulaminu wyraźnie zaś stanowi, iż wybrane na ławników zostają osoby, które uzyskały najwięcej głosów. Skarżący pozostaje więc niezmiennie na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie większość głosów radnych nie była wymagana, zaś art.160 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów powszechnych należy, traktować jako lex specialis w stosunku do art. 14 u.s.g. Przepis ten wyraźnie wprowadza bowiem formę wyborów, nie konkretyzując sposobu głosowana ławników do sądów powszechnych. Analizując art. 160 usp pod względem celowościowym, mamy do czynienia de facto z wyborami o charakterze wyborów pośrednich, których celem jest wybór przedstawicieli społeczności lokalnej do miejscowych organów wymiaru sprawiedliwości, a nie stanowienie o sprawach gminnych - o czego konieczna jest forma uchwały, zapadającej odpowiednią większością głosów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody K.-P. kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w niej w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Po pierwsze dlatego, że prawo wewnętrzne obowiązujące w danej gminie - w tym wypadku regulamin głosowania będący załącznikiem do uchwały Nr [...] - nie może być sprzeczne, ani też wyłączać stosowania przepisów ustawy, w tym wypadku art. 14 u.s.g. Rozumowanie przeciwne jest pozbawione racjonalności, ponieważ stawia na głowie konstytucyjny system źródeł prawa. Wszak ustawy zajmują w nim podstawowe miejsce (art. 87 Konstytucji RP), zaś akty prawa miejscowego pełnią w nim jedynie rolę dopełniającą (art. 94 Konstytucji RP). Skoro wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mają formę uchwały, to muszą one zapadać w trybie i na zasadach określonych w cyt. art. 14 u.s.g., chyba że przepis szczególny, i to rangi ustawowej stanowi inaczej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy takim przepisem szczególnym, wprowadzającym modyfikację do podstawowego trybu podejmowania uchwał przez rady gmin jest art. 160 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych nakazujący wybór ławników w głosowaniu tajnym. Innych zatem odstępstw przy podejmowaniu uchwały o wyborze ławników być nie może. Po drugie, twierdzenie, że wybór ławników nie należy do spraw gminnych również nie znajduje uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów prawa. Wszak jest to sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym. Te zaś należą do zakresu działania gminy stosownie do postanowień zawartych w art. 6 u.s.g. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.