II SA/Kr 188/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2008r. sprawy ze skargi J. M. i J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...].1959 r. J. G., M. K., F. K. i E. K. sprzedali nieruchomość obejmującą działkę nr [...] o obszarze [...] ha J. i J. M. W 1977 r. dokonano podziału nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] o pow. [...] m2 zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. [...] m2; działka nr [...] o pow. [...] m2 zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. [...] m2; a działka nr [...] o pow. [...] m2 zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. [...] m2. Następnie działkę nr [...] podzielono na działki nr [...] i [...], a działkę nr [...] na działki nr [...] i [...] . Decyzją z dnia [...] 1987 r. działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]; a działkę nr [...] podzielono na działki nrnr [...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Z kolei działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...], a działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Ww. decyzję wydano na wniosek J. i J. M. i na jej podstawie Skarb Państwa uzyskał prawo własności działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 wydzielonych pod budowę ul. [...] w [...] oraz działkę nr [...] o pow. [...] m2 i działkę nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczonej pod budowę ul. [...]. Podstawą prawną jej wydania był art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W dniu [...].2006 r. J. i J. M. wystąpili z wnioskiem o zwrot działki nr [...] o pow. [...] m2 i działki nr [...] o pow. [...] m2 uzasadniając to tym, że ul. [...] nie została poszerzona o działkę nr [...] a działka nr [...] została zagospodarowana pod poszerzenie ul. [...] dopiero w 2005 r. Tym samym w terminach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Starosta [...] decyzją z [...] .2007 r. orzekł o odmowie zwrotu wnioskodawcom działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że zwrotowi podlegają nieruchomości wywłaszczone, a działki, których zwrotu domagają się wnioskodawcy – zostały nabyte w drodze umowy a następnie wydzielone z innych działek. Ww. działki nie mieszczą się w żadnej kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzję tą otrzymali wnioskodawcy [...].2007 r. i dnia [...].2007 r. wnieśli od tej decyzji odwołanie, domagając się zwrotu im ww. działek. Odwołujący podnieśli, że wywłaszczono te działki pod budowę ulic [...] i [...] i w terminie 10 lat od daty wywłaszczenia nie zakończono żadnych prac związanych z budową drogi. Ponadto budowa ul. [...] polegała na tym, że działka nr [...] stała się pasem zieleni, a nie drogą. Nie jest przy tym uczciwe, że odwołującym zabrano ich działki a droga sąsiadująca od strony południowej z działką nr [...] została zlikwidowana i teren ten przekazano byłemu właścicielowi. Poza tym ul. [...] jest przesunięta do działek odwołujących się i to również ogranicza przysługujące im prawo własności. Wojewoda [...] decyzją z [...].2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podtrzymano ustalenia stanu faktycznego i wykładnię prawa zawartą w decyzji I-instancyjnej. Podniesiono, że przedmiotowe działki nie zostały przymusowo zabrane ich właścicielom. Nie było to więc wywłaszczenie sensu stricto. Decyzję tą otrzymali skarżący [...].2008 r. i dnia [...].2008 r. wnieśli na tą decyzję skargę do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili organom administracji błędna wykładnię art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nie zastosowanie. W ocenie skarżących art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje stosowanie tej regulacji do każdego przypadku nabycia na własność Skarbu Państwa nieruchomości pod rządem ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten nie różnicuje dopuszczalności zwrotu od formy nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, a zarazem wprost wskazuje na nabycie na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości co oznacza, że każdy sposób uzyskania przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie tejże ustawy podlega art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do argumentacji skargi podniesiono, że przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości celem budowy lub poszerzenia ulic następowało z mocy prawa w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Nabycie prawa własności nie wymagało wydawania żadnej odrębnej decyzji. Zgodnie z art. 4 pkt 4 lit. b ustawy o gospodarce nieruchomościami pod pojęciem zbycia lub nabycia nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie dotyczy to przejścia własności z mocy prawa. Art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje zaś tylko przypadki nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Na rozprawie pełnomocnik skarżących w całości podtrzymał żądnie skargi i zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący J. i J. M. w dniu [...] 2008 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2007 r., doręczoną skarżącym [...] 2008 r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda [...] którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w [...]. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa [...]. W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Istota sporu między skarżącymi a organami administracji sprowadza się do wzajemnej interpretacji art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.", "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. (...)". Art. 216 u.g.n., w dacie wydania w tej sprawie zaskarżonej decyzji (od 22 września 2004 r.) posiada następującą treść: Art. 216 ust. 1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Ust. 2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Definiowanie pojęcia "nabywanie gruntów" w tej sprawie powinno być odniesione do regulacji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.g.w.n.". Ustawodawca wyraźnie wskazał, że przepisy rozdziału obejmujące procedurę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.g.g.w.n. o treści obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia [...].1987 r. gospodarka gruntami polegała na działaniu mającym na celu zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego racjonalne wykorzystanie gruntów z zachowaniem przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W szczególności gospodarka gruntami polegała na gospodarowaniu środkami przeznaczonymi na nabywanie i wyposażanie gruntów w urządzenia niezbędne do wykorzystania tych gruntów zgodnie z przeznaczeniem. Ówczesny ustawodawca nie zdefiniował odrębnie pojęcia "nabycie nieruchomości", co oznacza, że obecnie nie można tym pojęciem obejmować tylko wywłaszczenia na podstawie art. 50-81 u.g.g.w.n. Lege non distinquente i stąd nie można zaakceptować takiej wykładni, która pozwala na różnicowanie pozycji osób, którym odebrano prawo własności w oparciu o kryterium nieznane ustawodawcy. Tym samym uzasadniony wydaje się być pogląd zaprezentowany w skardze, który zakłada brak dopuszczalności różnicowania osób, których nieruchomości nabył Skarb Państwa na podstawie u.g.g.w.n. Dlatego w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. posłużono się ogólnym pojęciem nabywania nieruchomości po to, ażeby można było nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi (uprawnionemu) jego prawa w trybie administracyjnym uregulowanym u.g.g.w.n. Do takiego wniosku prowadziłaby również wykładnia pojęcia nabywania na gruncie u.g.n. Zgodnie z jej art. 4 pkt 3a, pod pojęciem nabywania (zbywania) nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Taką czynnością prawną jest również wydanie aktu administracyjnego rodzącego bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Gdyby sam ustawodawca chciał ograniczyć zakres możliwości wszczynania postępowań w sprawie zwrotu nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie u..g.g.w.n. tylko do np. wywłaszczenia (sensu stricto - jak podnoszą to organy administracji), to wówczas w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zawarłby takie ograniczenie. Art. 216 ust. 1 u.g.n. zawiera podobne przykłady reglamentujące zakres stosowania przepisów, np. tylko do art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Również art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.n. zawiera ograniczenia w stosowaniu przepisów dotyczących zwrotu w zakresie objętym ustawą z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172) – tylko do art. 5 i 13; oraz dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) – tylko do art. 9, mimo że w obu ww. ustawach znajdują się inne sposoby nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Reasumując ten tok rozważań, w ocenie Sądu w tej sprawie po dniu 22 września 2004 r. i zmianie art. 216 u.g.n. nie znajduje uzasadnienia pogląd organów administracji ograniczający dopuszczalność zwrotu nieruchomości tylko do przypadku nabycia ich przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto. Tym samym nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie art. 12 u.g.g.w.n. może być przedmiotem postępowania uregulowanego rozdziałem 6 działem III u.g.n. co nie oznacza, że taki zwrot ma nastąpić. O tym winny rozstrzygnąć organy administracji w odrębnym postępowaniu. Niejasne i zróżnicowane stanowiska zajmowały organy administracji w tej sprawie uzasadniając odmowę zastosowania art. 136 i następnych u.g.n. Sąd tych stanowisk nie podziela. Przede wszystkim w tej sprawie art. 12 u.g.g.w.n. nie stanowił podstawy do zawarcia umowy o nabycie nieruchomości. Na podstawie tego artykułu była wydana decyzja, w której dokonywano również podziału nieruchomości. Grunty takie, wydzielone pod budowę ulic, przechodziły na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stawały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Nie następowało więc nabycie z mocy prawa, a w tej sprawie wydana w 1987 r. decyzja na podstawie art. 12 u.g.g.w.n. nie miała charakteru deklaratoryjnego. Nie ma też racji organ administracyjny wskazując, że w odniesieniu do nieruchomości, których zwrotu domagają się skarżący, nastąpiło ich nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.) które miały wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien merytorycznie sprawę zbadać w zakresie ewentualnego spełnienia przesłanek dotyczących zwrotu wnioskowanych nieruchomości. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu, zwrot opłaty skarbowej oraz wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.