II SA/Bd 38/08

Dnia 6 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 6 maja 2008 roku sprawy ze skargi K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. IISA/Bd 38/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku I. i R. W. o pozwolenie na budowę z dnia [...]r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, polegającą na dobudowie garażu do budynku, na terenie działki o nr ew. [...], obręb [...], przy ul. W. w B., na granicy z działką sąsiednią o nr ew. [...]. Od decyzji tej odwołanie wnieśli K. K. i M. K. zarzucając, iż wydana została z naruszeniem prawa. W odwołaniu strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu, iż planowana rozbudowa ograniczy korzystanie z nieruchomości skarżących. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690, ze zm.) dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie standardowych odległości (3 m ściana bez otworów lub 4 m ściana z otworami) ze względu na rozmiary działki. Zdaniem Wojewody z materiału zgromadzonego w sprawie bezspornie wynika, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż projekt zagospodarowania terenu spełnia warunki techniczno-budowlane sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy, a zatem w tej kwestii zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Ponadto projekt został pozytywnie uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a załączona do akt sprawy ,,linijka słońca" wskazuje, że projektowana dobudowa garażu jako obiektu niskiego nie wpłynie na pogorszenie warunków nasłonecznienia budynku, jedynie w niewielkim stopniu na część ogrodową działki. W opinii organu II instancji spełniony zatem został warunek wynikający z § 13 wyżej wymienionych warunków technicznych. Dalej organ zauważył, że Prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacienienia działek. Normuje jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych na istniejących działkach. Organ II instancji uznał za prawidłowy tok postępowania organu I instancji, który sprawdził też zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie stwierdził naruszeń w tym zakresie. Akta sprawy zawierają również orzeczenie techniczne projektantów, z którego wynika, że stan techniczny istniejącego budynku pozwala na jego rozbudowę. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego projektant dołączył do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję K. K. i M. K. wnieśli o uchylenie zarówno decyzji organu I i II instancji wskazując na naruszenie art. 6, 7, 8 i 107 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi, skarżący podtrzymują swe zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji. Podnieśli, iż organ skupił się wyłącznie na interesie ich sąsiadów chcących wybudować garaż i całkowicie pominął ich zarzuty. Podkreślili, że usytuowanie garażu na wjeździe na działkę nr ew. [...] spowoduje, iż zostanie ona pozbawiona dostępu do drogi publicznej i jedynym terenem przez który będzie można dojechać do działki nr ew. [...] będzie teren działki skarżących. Ponadto wskazali, że budowa garażu na granicy ich działki w sposób oczywisty spowoduje pogorszenie walorów użytkowych ich nieruchomości. Stwierdzili również, że na terenie działki nr ew. [...] znajduje się powierzchnia, na której można postawić garaż bez konieczności naruszania ich praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Dlatego też, zaskarżoną do Sądu decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Na wstępie należy podkreślić, iż do postępowania w niniejszej sprawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem stosuje się także zasady ogólne w nim wyrażone. Zgodnie, zatem z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 kpa), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art.11 kpa). Powinien też mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje jednak, zdaniem Sądu, że organ uchybił wskazanej wyżej zasadzie zawartej w art. 7 kpa przy rozstrzyganiu sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54) Sąd podkreśla, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do ,,załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Strona zarówno w odwołaniu jak i w samej skardze wskazuje argumenty, które jej zdaniem stwarzają możliwość usytuowanie nowego budynku sąsiada nie tuż przy swojej granicy lecz w innej części nieruchomości sąsiada. Natomiast organ odwoławczy w ogóle się do nich nie odniósł. Należy w tym miejscu wskazać, że zasada generalna usytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną została zawarta w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Natomiast wyjątek od tej reguły został zawarty w ust. 3 pkt 2 § 12, który stanowi, że sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. W rozpatrywanej sytuacji organy administracji jednak w ogóle nie poczyniły ustaleń związanych z tym czy przedmiotowy obiekt budowlany nie mógłby być usytuowany w innej części działki bez konieczności lokalizowania go przy granicy z nieruchomością sąsiednią. Ustalenia te mają charakter kluczowy dla oceny prawidłowości wydanych decyzji. Rozwiązania wynikające z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mają charakter odstępstwa od generalnej zasady nakazującej lokalizację nowych obiektów w oddaleniu od nieruchomości sąsiednich i jako takie powinny być interpretowane w sposób zawężający a nie rozszerzający. W związku z czym mogą one znajdować zastosowanie tylko wówczas, gdy na konkretnej nieruchomości z uwagi na jej powierzchnię nie ma możliwości usytuowania konkretnego obiektu, oraz gdy takie usytuowanie nie będzie w sposób nadmierny ograniczało wykonywanie praw rzeczowych do nieruchomości sąsiednich. Należy zatem stwierdzić, że organy nie wzięły pod uwagę wszystkich możliwości załatwienia sprawy a więc nie przeprowadziły postępowania dowodowego na tyle wnikliwie i szczegółowo, że dzięki temu mogłyby podjąć prawidłowe rozstrzygnięcie. Jest to o tyle istotne, że w przedmiotowej sprawie jeden z uczestników nie wyraził zgody na usytuowanie budynku tuż na granicy. I stąd organ powinien dokonać szczegółowej analizy sprawy tzn. powinien odnieść się do zarzutów strony i rozważyć wszystkie warianty a nie od razu zastosować rozwiązanie przewidziane w przepisach tylko w przypadkach zresztą wyjątkowych. Oczywiście byłoby to możliwe, gdyby nie doszło do sporu pomiędzy właścicielami sąsiednich gruntów. Organ tego nie wziął pod uwagę. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien kierować się zaleceniami zawartymi w orzeczeniu Sądu. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane w całości.