II SA/Wa 223/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] o zwolnieniu [...] T. S. z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do swojej dyspozycji oraz powierzeniu pełnienia obowiązków w [...] Komendy Głównej Policji. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2007 r., wydanym na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), Komendant Główny Policji zwolnił [...] T. S. z dniem [...] czerwca 2007 r. ze stanowiska zastępcy dyrektora [...] Komendy Głównej Policji i z dniem [...] czerwca 2007 r. przeniósł do swojej dyspozycji, jednocześnie powierzył mu pełnienie obowiązków w [...] Komendy Głównej Policji. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny, tożsamy z interesem służby, który wymagał zapewnienia prawidłowej realizacji zadań przez [...]. Odwołując się od powyższego rozkazu personalnego T. S. wniósł odwołanie o jego uchylenie. W odwołaniu wymieniony podniósł zarzuty: 1) braku merytorycznych powodów zwolnienia, 2) bezpodstawnego uzasadnienia decyzji opartego na stwierdzeniu, iż zwolnienie ze stanowiska podyktowane zostało interesem społecznym, w tym przypadku tożsamym z interesem służby, który wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań przez [...], 3) sprzeczności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i powierzenia obowiązków w [...]KGP z faktycznym "zadaniowaniem" jego osoby. Odwołujący ponadto powołał się na swoje wysokie kwalifikacje i szczególne osiągnięcia zawodowe dokonane m.in. w [...]. Powołując się na ustny raport złożony przez zainteresowanego w dniu [...] czerwca 2007 r. z-cy Komendanta Głównego Policji, poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż w obecnej sytuacji powierzenie obowiązków w [...] KGP jest dla niego bardzo trudne do przyjęcia ze względu na honor oficera polskiej Policji. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu podjętej w dniu [...] listopada 2007 r. decyzji organ II instancji podniósł, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Pominięcie przez ustawodawcę unormowania w zakresie przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko służbowe oznacza, że przeniesienie takie nie wymaga zgody policjanta i pozostaje w gestii właściwych przełożonych. Natomiast z treści art. 36 ust. 1 ustawy wynika, iż policjant może być przeniesiony do pełnienia dalszej służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Obie powołane regulacje mają charakter norm kompetencyjnych, wskazujących organy właściwe do dokonywania wymienionych w nich rozstrzygnięć. Nie wskazano w nich kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Nie ulega jednak wątpliwości, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić zarówno na stanowisko równorzędne z poprzednio zajmowanym, jak i na stanowisko wyższe. Powyższe wynika a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ww. ustawy, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki, uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Takie stanowisko jest akceptowane w orzecznictwie NSA. Z treści art. 37a ustawy o Policji zaś wynika, że w przypadku zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść go do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Przepisem tym ustawodawca usankcjonował możliwość utworzenia szczególnej grupy kadrowej, w której na pewien okres zostaną umieszczeni policjanci o czasowo nieuregulowanym statucie. Natomiast w oparciu o przepis art. 37 powołanej ustawy policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nie przekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Decyzja o przeniesieniu [...] T. S. do dyspozycji Komendanta Głównego Policji nie pogorszyła jego sytuacji, w tym finansowej, bowiem zmianie nie uległy dotychczasowe składniki uposażenia funkcjonariusza, a przeniesienie do dyspozycji miało jedynie poprzedzić okres powołania lub mianowania na inne stanowisko służbowe. Ponadto Minister podkreślił, iż zarządzeniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2007 r. został wprowadzony nowy regulamin Komendy Głównej Policji określający m.in. katalog zadań [...]. Rozkazem organizacyjnym z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Komendanta Głównego Policji uchylono dotychczasowy etat [...]. Mocą powołanego rozkazu zlikwidowano m.in. komórki organizacyjne, które nadzorował [...] T. S.. Zmiany organizacyjno – etatowe w tym Biurze nie miały charakteru dowolności, lecz były podyktowane potrzebami służby i uzasadniały potrzebę zwolnienia wymienionego funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska. Zatem decyzje podejmowane w zaistniałych okolicznościach przez Komendanta Głównego Policji, mieszczące się w granicach nadanego mu upoważnienia ustawowego, należało uznać za uzasadnione, albowiem przez pryzmat właściwego zarządzania i podjętych działań oceniana jest sprawność Policji oraz jej skuteczność w zwalczaniu przestępczości i utrzymaniu porządku publicznego. Dlatego też podnoszone przez odwołującego się zarzuty nie mogły stanowić podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał także, iż Komendant Główny Policji, nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględnił ważny interes społeczny, przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i szybkiego działania. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące przesłanki, które uzasadniają przedłożenie interesu społecznego nad indywidualnym interesem strony. W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji Minister odniósł się do stwierdzenia zawartego w odwołaniu, iż "powierzenie obowiązków w [...] KGP jest bardzo trudne do przyjęcia ze względu na honor oficera polskiej Policji". Organ II instancji stwierdził, iż retoryka odwołującego się potwierdza słuszność podjętej przez Komendanta Głównego Policji decyzji i powinna stanowić przesłankę dyskwalifikującą wymienionego jako kandydata na stanowiska kierownicze w polskiej Policji. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez T. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w "zakresie treści dotyczącej oceny przydatności do dalszej służby w Policji jako nieuzasadnionej i naruszającej istotny interes strony oraz oceny, że zwolnienie ze stanowiska podyktowane było interesem służby wymagającym zapewnieniem prawidłowej realizacji zadań przez [...]" skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów proceduralnych poprzez: niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszenie zasady szybkości postępowania, naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, brak uzasadnienia faktycznego. Skarżący podkreślił, iż nie wnosi o uchylenie poprzedzającego zaskarżoną decyzję rozkazu personalnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż decyzja Ministra niedokładnie przytacza stwierdzenia zawarte w odwołaniu, organ II instancji subiektywnie je zinterpretował oraz uznał za przesłankę dyskwalifikującą skarżącego jako kandydata na stanowiska kierownicze w Policji. W wyniku powyższego zaskarżona decyzja rozstrzyga nie tylko kwestię odwołania od rozkazu o zwolnieniu ze stanowiska, lecz faktycznie rozstrzyga o dalszej karierze zawodowej skarżącego. Powodem uznania w czerwcu 2007 r. delegowania do służby w [...]KGP jako trudnego ze względu na honor oficera polskiej Policji był osobisty stosunek do osoby skarżącego ówczesnego dyrektora [...] KGP, przez którego został on wielokrotnie znieważony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych skarżący podniósł, iż w toku postępowania nie podjęto kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uzasadnienie zwolnienia ze stanowiska oparto o argument, iż w wyniku rozkazu organizacyjnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. zlikwidowano komórki organizacyjne nadzorowane przez skarżącego. Do podanej daty skarżący nadzorował pracę Wydziału [...] oraz organizował współpracę polskiej Policji z Europolem i Interpolem pełniąc osobiście funkcję [...] oraz [...]. Zmiany organizacyjne, na które powołał się organ odwoławczy, zostały zaprojektowane przez skarżącego na jesieni 2006 r. Tym samym w wyniku zmian organizacyjnych w KGP w czerwcu 2007 r. w pionie międzynarodowym [...] KGP powstały, zgodnie z postulatami skarżącego, ogniwa organizacyjne mające wzmocnić efektywność zadań kierownika wymienionego pionu. Po 3 dniach od utworzenia nowych struktur skarżący został zwolniony z zajmowanego stanowiska. Podjęta decyzja nie uwzględniała interesu służby, albowiem w okresie 6 miesięcy od jej podjęcia, współpraca z Interpolem oraz Europolem, układająca się wcześniej wzorowo, wytraciła swój impet. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wniosku skarżącego o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie de facto uzasadnienia i jednocześnie o nieuchylanie poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji organ odwoławczy podniósł, iż skarżący nie kwestionuje treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, bowiem jest ono zgodne z jego żądaniem. Zatem skarga na decyzję utrzymującą w mocy rozkaz personalny, który jest zgodny z wolą strony, jest nieuzasadniona, a uwzględnienie tej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do sytuacji, w której istnieje niebezpieczeństwo naruszenia zakazu reformationis in peius. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w takim stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, iż stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, stosownie do przepisu art. 28 ustawy z dnia 9 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Zatem zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe daje przełożonemu służbowemu – co do zasady – władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym do zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia obowiązku na innym stanowisku służbowym. Zwolnienie [...] T. S. z zajmowanego stanowiska dyrektora [...] Komendy Głównej Policji, przeniesienie do dyspozycji Komendanta Głównego Policji oraz powierzenie pełnienia obowiązków służbowych w [...] z zachowaniem dotychczasowego uposażenia nastąpiło na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 37 i 37a pkt 1 powołanej ustawy, policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. W przypadku zaś zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. W myśl pierwszego z przepisów powołanych w podstawie prawnej, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, bowiem określono w nim wyłącznie organy uprawione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w nim kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Stąd też w zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych ustawodawca pozostawił właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego. Stosując zaś zasady wykładni logicznej, systemowej oraz celowościowej przy interpretacji powołanych przepisów, należy dojść do wniosku, że właściwy komendant jest uprawniony na podstawie art. 32 ustawy o Policji do powierzenia policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 k.p.a., a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta. Przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji i powierzenie pełnienia obowiązków nie wymaga zgody policjanta i pozostaje w gestii właściwych przełożonych, co wynika z charakteru stosunków służbowych w Policji, cechujących się podporządkowaniem i hierarchicznością. W podanym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób przekonywujący wskazuje na istnienie w sprawie interesu społecznego, tożsamego z interesem Policji, związanego z polityką kadrową, koniecznością reformowania struktur Policji w celu najefektywniejszego, wg. założeń kierownictwa resortu, wykonywania obowiązków i zadań ustawowych. Legalności podjętej przez Komendanta Głównego Policji decyzji skarżący nie podważa, zgadza się z nią i nie żąda jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zatem rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy jest również przez skarżącego akceptowane. Nie zgadza się on natomiast z częścią uzasadnienia decyzji Ministra, w której wskazano na słuszność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, z uwagi na "przesłankę dyskwalifikującą wymienionego kandydata na stanowiska kierownicze w polskiej Policji". W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż decyzja administracyjna wydana jest w celu konkretyzacji norm prawnych w odniesieniu do określonego stanu faktycznego i indywidualnie wskazanych osób, co powoduje ustalenie lub przyznanie im uprawnienia albo określenie rodzaju i zakresu obowiązku ciążącego na nich. Samo zaś uzasadnienie stanowi integralną część decyzji (nie funkcjonuje odrębnie w obrocie prawnym) i podaje motywy, którymi kierował się załatwiając sprawę administracyjną. Z uwagi na funkcję zewnętrzną uzasadnienia możliwe jest zaskarżenie treści uzasadnienia w ramach całej decyzji. Kwestionowany przez stronę zapis w uzasadnieniu decyzji nie rozstrzyga w sposób władczy kwestii jego przydatności do objęcia stanowisk kierowniczych w Policji. Stanowi odniesienie się do stwierdzenia zawartego w odwołaniu w przedmiocie osobistych trudności w objęciu powierzonych obowiązków w pionie organizacyjnym kierowanym przez przełożonego, pozostającego w konflikcie ze skarżącym. Ocena Ministra w podanym zakresie została powołana dla wzmocnienia argumentacji celowości podjętej przez organ I Instancji decyzji (organ zawarł ją "na marginesie rozpatrywanej sprawy"), i jako taka nie zmienia przedmiotu rozstrzygnięcia. Choć zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedmiotowej oceny, z uwagi na przedmiot sprawy, należy oceniać jako zbędne, to jednak wada tego typu nie ma cechy wady istotnej i nie może powodować uchylenia decyzji ze względu na jej nieprawidłowe uzasadnienie. Te zaś spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymaganiom prawa, ponieważ organ wskazał zarówno przesłanki faktyczne powodujące jej podjecie, jak i przepisy prawa, które były podstawą podjętej decyzji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.