I OSK 779/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie NSA Jerzy Solarski (spr.) Marek Stojanowski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 583/06 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. II SA/Wa 583/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej – skargę oddalił. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: J. G. był funkcjonariuszem Straży Granicznej w okresie od 1.06.1993 r. – 28.02.1997 r., przy czym z dniem 1 stycznia 1996 r. został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Główny Straży Granicznej przydzielił J. G. kwaterę tymczasową Nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]. W dniu 28 lutego 1997 r. J. G. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej nie nabywając uprawnień emerytalnych ani rentowych i od kilku lat z rodziną zamieszkuje na terenie gminy S. Decyzją z dnia [...] Komendant Główny Straży Granicznej orzekł o opróżnieniu przez J. G. kwatery tymczasowej; decyzję tą utrzymał w mocy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...]. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2002 r. sygn. I SA 1556/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe decyzje, ponieważ organy oparły rozstrzygnięcie na zarządzeniach nie będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Decyzją z dnia [...] Komendant Główny Straży Granicznej orzekł ponownie o opróżnieniu przez J. G. przedmiotowej kwatery tymczasowej i decyzję tą utrzymał w mocy w dniu [...]. Na skutek skargi J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2004 r. sygn. I SA 2504/03 uchylił obie decyzje Komendanta Głównego Straży Granicznej z wytycznymi co do dalszego postępowania. Po zmianie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludniania lokali mieszkalnych /Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm./ dokonanych rozporządzeniem tegoż Ministra z dnia 14 marca 2005 r. /Dz. U. Nr 57, poz. 499/, od dnia 21 kwietnia 2005r. Komendant Główny Straży Granicznej przestał być organem właściwym do dalszego prowadzenia sprawy i wobec tego decyzją z dnia [...] – umorzył postępowanie. Do rozstrzygnięcia sprawy z mocy § 1 pkt 2 lit. a wskazanego rozporządzenia z dnia 14 marca 2005 r. organem właściwym stał się Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej. Organ ten w dniu 19 maja 2005r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania, następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] orzekł o opróżnieniu przez J. G. wraz ze wszystkimi osobami kwatery tymczasowej na wstępie opisanej. W wyniku odwołania J. G. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] Nr [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 99b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399 ze zm./, uchylił decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie nakazał opróżnienie kwatery tymczasowej Nr [...] przy ul. [...] w W. Organ ustalił, że budynek przy ul. [...] znajduje się w trwałym zarządzie Komendy Głównej Straży Granicznej, a na podstawie pełnomocnictwa nr 2 udzielonego przez Komendanta Straży Granicznej nieruchomością tą gospodaruje Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej. Organ ten orzekł o opróżnieniu kwatery tymczasowej na podstawie art. 101 ust. 1 i 5 ustawy o Straży Granicznej oraz § 7 ust. 1 pkt 4 i § 15 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 czerwca 2002 r. Skarżący w 1997 r. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej i od tego też roku nie mieszka w przedmiotowej kwaterze, przebywając w miejscowości W. Od 1997 r. lokal nie jest użytkowany i wobec tego istniały przesłanki do żądania zwolnienia przydzielonej kwatery. Przyczyna ta mogła stanowić podstawę wydania decyzji o opróżnieniu lokalu do 23 czerwca 2005 r. Z datą wejścia w życie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 90, poz. 757/, wprowadzającej w art. 99a i art. 99b katalog przesłanek zobowiązujących funkcjonariusza do opróżnienia lokalu mieszkalnego i kwatery tymczasowej, przestał obowiązywać § 7 i § 14 rozporządzenia MSWiA z 21 czerwca 2002 r. Wobec tego zmiana przepisów obligowała organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i jednocześnie do wydania decyzji zgodnej z prawem obowiązującym w dacie orzekania. Wymóg wydania decyzji o opróżnieniu lokalu w dacie orzekania uzasadniał przepis art. 99b ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, przy czym przepis ten wyłączył prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego, o którym stanowił art. 102 tej ustawy. Odnosząc się do odwołania organ stwierdził, że zarzut opierający się na przepisie art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej jest bezpodstawny, co wynika wprost z przepisu art. 99 tej ustawy. Rozporządzenie z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater /Dz. U. Nr 99, poz. 898/ w § 14 stanowiło, że decyzję o opróżnieniu kwatery tymczasowej wydaje się również funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie /wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. I ACz 601/97/. Zdaniem organu w sprawie nie ma zastosowania ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego /Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm./. W skardze J. G. domagał się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji podnosząc, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a to art. 101 ustawy pragmatycznej i § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Straży Granicznej oraz sposobu obliczania wysokości czynszu, najmu za te lokale. Twierdził skarżący, że posiada nabyte prawo do przedmiotowego lokalu na zasadzie art. 102 ustawy pragmatycznej i w sprawie ewentualnej eksmisji właściwym będzie sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na właściwość organów Straży Granicznej wynikającą z przepisu art. 94 oraz art. 101 ust. 5 tej ustawy. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił stwierdzając, że organ wykonał wytyczne zawarte w wyroku z dnia 17 grudnia 2004 r. Nie podzielił też zarzutu co do braku właściwości drogi postępowania administracyjnego i dodatkowo powołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 1995 r. sygn. III CZP 68/95 oraz z dnia 11 stycznia 1995 r. sygn. III CZP 189/95 w których stwierdzono, iż jedynie sprawy o opróżnienie lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i zajmowanych przez te osoby, które nigdy nie miały uprawnień do korzystania z nich, podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. Tymczasem przedmiotowa kwatera została przydzielona skarżącemu w 1995 r. jako kwatera tymczasowa na zasadzie obowiązujących wówczas przepisów i wbrew twierdzeniom nigdy nie stała się lokalem mieszkalnym gdyż organ nie zmienił jej charakteru. Zatem cały czas posiada status kwatery tymczasowej. Wobec tego podstawę opróżnienia kwatery tymczasowej stanowi przepis art. 99 b ustawy o Straży Granicznej wprowadzony do tej ustawy ustawą z dnia 23 czerwca 2005r., gdzie ust. 1 pkt 1 i ust.2 wskazanego artykułu wprost odnosi się do stanu faktycznego sprawy. WSA zaznaczył, że z uwagi na zmianę stanu prawnego, częściowo utraciły znaczenie wytyczne zawarte w wyroku z dnia 17 grudnia 2004 r. odnoszące się do art. 102 ustawy pragmatycznej. W konkluzji - decyzja nie narusza prawa, w tym również art. 78 Konstytucji R.P. W skardze kasacyjnej J. G. reprezentowany przez adwokata zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na zasadzie art. 171 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 99b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz błędną wykładnię art. 102 tej ustawy, przez co naruszono wynikający z zasady państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji nakaz ochrony zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przezeń prawa wyrażającego się w zakazie retroaktywnego działania prawa oraz nakazie ochrony praw słusznie nabytych przez J. G. w dniu zwolnienia ze służby; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 78 Konstytucji oraz art. 15 i art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. w sytuacji gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję a następnie orzekł co do istoty wydając identycznej treści rozstrzygnięcie, podczas gdy podstawa prawna uchylonej decyzji a mianowicie § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 czerwca 2002 r., a wraz z nią dyspozycja normy do której dokonano subsumbcji, w istotny sposób różni się od dyspozycji normy zastosowanej przez organ odwoławczy co w konsekwencji oznacza, że sprawa została merytorycznie rozpoznana tylko przez jedną instancję, - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. gdy w sprawie zachodziła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 101 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 4 lipca 2002r. /Dz.U. z dnia 1 sierpnia 2002 r./, które to rozporządzenie w § 10 określa, że ewentualne kwestie sporne między wynajmującym a najemcą rozstrzyga sąd powszechny; prawa lokatora do użytkowania chronią przy tym odpowiednio przepisy o ochronie własności. Na tych podstawach sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania wg norm przepisach, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając zarzuty i wnioski przyznano okoliczności faktyczne dotyczące służby J. G. w Straży Granicznej wskazując jednocześnie, że skarżącemu zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, jako funkcjonariuszowi w służbie stałej, przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego. Prowadzi to do wniosku, że przedmiotowy lokal utracił charakter kwatery tymczasowej z chwilą powołania do służby stałej. Natomiast z chwilą zwolnienia, a to z dniem 28 lutego 1997r., zgodnie z art.102 ustawy, skarżący nabył i zachował prawo do przydzielonego lokalu. Stąd też wydanie decyzji na podstawie przepisów, które weszły w życie 8 lat później, stanowi naruszenie art.2 Konstytucji RP. Także art.99b ustawy dotyczy wyłącznie funkcjonariuszy, a J. G. funkcjonariuszem nie jest co oznacza, że w sprawie właściwym byłby sąd powszechny. Ponieważ decyzję wydał organ Straży Granicznej, nie będący w tej sprawie organem właściwym, dlatego decyzja obarczona jest wadą z art.156 § 1 pkt kpa. Nadto decyzja narusza art. 78 Konstytucji, a także art. 15 i art.138 kpa, bowiem przy zmianie stanu prawnego organ odwoławczy wydał w istocie decyzję jako organ I instancji, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z podstawy przewidzianej w art.156 § 1 pkt 2 kpa. Wszystko to prowadzi do wniosku, że nie istniały przesłanki do oddalenie skargi, skoro WSA winien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie o art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji i dodatkowo eksponując okoliczność, że zgodnie z art.25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania skarżącego od wielu lat są W., a nie przedmiotowa kwatera tymczasowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art.174 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakiego rodzaju podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przed sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W podstawach kasacyjnych wniesionego środka odwoławczego podniesiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy. Ten ostatni zarzut powiązano z naruszeniem przepisu art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., bowiem zdaniem skarżącego istniały dwojakiego rodzaju podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji: pierwszą stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 78 Konstytucji oraz art. 15 i art. 138 § 1 i § 2 kpa; drugą natomiast podstawę stanowił art. 156 § 1 pkt 1 kpa, bowiem do rozpoznania sprawy nie były właściwe organy administracyjne lecz sąd powszechny. Tak postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania upoważniają do stwierdzenia, że poza skargą kasacyjną znalazły się ustalenia faktyczne dotyczące służby skarżącego w organach Straży Granicznej oraz przyznania decyzją z dnia [...] kwatery tymczasowej, co zresztą wprost w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostało przyznane. Również ustalenia, iż J. G. wraz z rodziną od kilku lat nie zamieszkuje w przedmiotowej kwaterze, a mieszka w miejscowości W., Gmina S., nie zostały zakwestionowane co oznacza, że tak ustalony stan faktyczny podlegał subsumpcji przepisom prawa materialnego. W dacie orzekania przez organ I instancji materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 101 ust.1 i ust.5 ustawy o Straży Granicznej oraz § 7 ust.1 pkt 4 i § 15 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych (...); ustęp 1 art. 101 ustawy zawierał delegację dla Ministra do wydania rozporządzenia, zaś ustęp 5 stanowił podstawę do decyzyjnego rozpoznania sprawy przez właściwy organ Straży Granicznej, którym w konkretnym przypadku, na podstawie § 15 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, był Nadwiślański Komendant Straży Granicznej. Zasadnicze natomiast znaczenie dla orzeczenia nakazu opróżnienia kwatery tymczasowej miał przepis § 7 ust.1 pkt 4 rozporządzenia stanowiący, że decyzję o opróżnieniu wydaje się w sytuacji, gdy funkcjonariusz nie zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym przez okres dłuższy niż 12 miesięcy, chyba że zachodziły okoliczności uzasadniające czasowy pobyt funkcjonariusza poza miejscem stałego zamieszkania. Nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy przepis ten miał zastosowanie. Na etapie postępowania odwoławczego nastąpiła zmiana stanu prawnego, co legło u podstaw wydanej w trybie art.138 § 1 pkt 2 kpa decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] Nr [...]; w dacie tej, materialnoprawną podstawę nakazu opróżnienia kwatery tymczasowej stanowił przepis art. 99b ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia kwatery tymczasowej, o której mowa w art. 94 ust. 2, jeżeli został zwolniony ze służby albo przeniesiony do służby w innej miejscowości, przy czym decyzję o opróżnieniu kwatery tymczasowej wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tej kwaterze (ust.2). Przepis ten dodany został ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz.757), przy czym zmiana ta weszła w życie w dniu 23 czerwca 2005r. (art.26 ustawy zmieniającej), bez przepisów przejściowych. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że powyższa zmiana przepisów prawa materialnego nie miała wpływu na tożsamość sprawy rozpatrywanej przez organy obu instancji: nie nastąpiła bowiem zmiana podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Zatem organ odwoławczy rozpoznając sprawę merytorycznie nie naruszył przepisu art. 15 kpa, który zapewnia dwuinstancyjność postępowania administracyjnego: zarówno przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym występowały te same podmioty, które orzekały w tym samym przedmiocie – nakazie opuszczenia kwatery tymczasowej. Przepis art.15 kpa stanowi potwierdzenie prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, gwarantowanego przez art. 78 Konstytucji RP. Stąd też i o naruszeniu tego przepisu Konstytucji nie może być mowy. Skoro tak, to organ odwoławczy był obowiązany merytorycznie rozpoznać sprawę, stosując prawo materialne obowiązujące w dacie orzekania. Do takiej konstatacji uprawnia przepis art. 138 kpa, który określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego, przyznając organowi II instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art.138 § 1 kpa). Taki sposób orzekania jest zasadą, natomiast wyjątkiem, zgodnie z art.138 § 2 kpa, jest rozstrzygnięcie uchylające zaskarżoną decyzję w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż orzeczenie tej treści możliwe jest tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponieważ w stanie faktycznym sprawy bezsporną była okoliczność, że skarżący został zwolniony ze służby, a więc nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, dlatego przy tożsamości sprawy organ odwoławczy był władny podjąć decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa o treści identycznej, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, stosując prawo materialne obowiązujące w dacie orzekania. Drugą podstawę stwierdzenia nieważności przewidzianą przepisem art.156 § 1 pkt 1 kpa skarga kasacyjna upatruje w tym, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 101 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 4 lipca 2002 r. /Dz.U. z dnia 1 sierpnia 2002 r./, które to rozporządzenie w § 10 określa, że ewentualne kwestie sporne między wynajmującym a najemcą rozstrzyga sąd powszechny. Przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z dnia 29 listopada 1999 r., sygn. V SA 955/99 - LEX nr 49943). Do naruszenia więc przepisów o właściwości dojdzie wówczas, gdy przepisy te zostaną błędnie zastosowane i decyzja będzie wydana przez inny organ, niż organ właściwy. Natomiast w ramach tej podstawy nieważności nie mieści się sytuacja, gdy żaden organ administracyjny nie jest właściwy do wydania decyzji - innymi słowy, gdy sprawa rozstrzygnięta przez organ administracyjny nie jest sprawą administracyjną. Gdyby w takim przypadku organy administracji rozstrzygnęły sprawę, to można byłoby mówić o wydaniu aktu bez podstawy prawnej, a więc obarczonego wadą przewidzianą przepisem art.156 § 1 pkt 2 kpa. Ponieważ skarga kasacyjna wskazując właściwość sądu powszechnego w tym właśnie doszukuje się przyczyny niewłaściwości decyzji organów Straży Granicznej z podstawy prawnej przewidzianej przepisem art.156 § 1 pkt 1 kpa, dlatego i ten zarzut skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli chodzi naruszenia prawa materialnego to skarga kasacyjna zasadność tego zarzutu upatruje w niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 99b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz w błędnej wykładni art. 102 tej ustawy, przez co naruszono wynikający z zasady państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji nakaz ochrony zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przezeń prawa wyrażającego się w zakazie retroaktywnego działania prawa oraz nakazie ochrony praw słusznie nabytych przez J. G. w dniu zwolnienia ze służby. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w okresie pełnienia przez J. G. służby w Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego względnie równoważnik pieniężny. Natomiast dalsze wywody skargi kasacyjnej i wyciągnięte wnioski dotyczące nabycia przez skarżącego uprawnień do lokalu mieszkalnego, są chybione. Pomoc mieszkaniowa dla funkcjonariuszy uregulowana została w rozdziale 12 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej, zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej". Regulacja ta ma charakter pełny, a brzmienie przepisów odnoszących się do poszczególnych rodzajów pomocy mieszkaniowej nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że pomoc funkcjonariuszowi przyznawana jest na wniosek. Zatem od wniosku funkcjonariusza zależało czy i w jakim przedmiocie postępowanie dotyczące pomocy mieszkaniowej było prowadzone. Jeśli chodzi o rodzaje pomocy mieszkaniowej, to ustawa w art. 92 rozróżniała pomoc dla funkcjonariusza w służbie stałej w postaci prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (ust.1 ) oraz pomoc dla funkcjonariusza w służbie przygotowawczej w postaci kwatery tymczasowej (ustęp 2). Z niekwestionowanych ustaleń organów administracyjnych wynika, że J. G., jako funkcjonariuszowi w służbie przygotowawczej, decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej Nr [...] z dnia [...] przydzielona została kwatera tymczasowa Nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]. W aktach sprawy brak jest innej decyzji dotyczącej przedmiotowej kwatery, w szczególności przydającej kwaterze tej charakter lokalu mieszkalnego. Skoro tak, to w ustawie należałoby poszukiwać przepisu, na podstawie którego przedmiotowa kwatera tymczasowa z chwilą mianowania J. G. do służby stałej utraciła ten przymiot stając się lokalem mieszkalnym, o jakim mowa w art.92 ust. 1 ustawy. Tymczasem w ustawie o Straży Granicznej brak jest w tym względzie pozytywnego przepisu co prowadzi do wniosku, że J. G., jako funkcjonariusz w służbie stałej, nie miał ustalonego prawa do lokalu mieszkalnego. W konsekwencji z chwilą zwolnienia, w stosunku do J. G. nie miał zastosowania przepis art. 102 ustawy, a jedynie przepisy dotyczące opróżnienia kwatery tymczasowej. Przepisy te po dacie zwolnienia J. G. ze służby ulegały zmianom, jednakże żadna z tych zmian nie dała skarżącemu, jako byłemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej, uprawnień do lokalu mieszkalnego. Zatem pomimo upływu ponad 8 lat od daty zwolnienia ze służby orzeczenie nakazu opróżnienia kwatery tymczasowej w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy nie stanowi przypadku retroaktywnego działania prawa i nie narusza art. 2 Konstytucji. Reasumując więc stwierdzić należy, że również zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz,1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art.204 pkt 1 ustawy.