I OSK 1519/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 26 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 117/08 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2007 r. stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem [...] czerwca 2003 r. prawa własności gruntu wchodzącego w skład linii kolejowej, położonego w O. i oznaczonego jako działka nr [...] oraz nabycie przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie z mocy prawa z dniem [...] czerwca 2003 r. prawa użytkowania wieczystego wyżej wymienionego gruntu. Od powyższej decyzji M. G. wniosła odwołanie. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Według art. 57 § 1 kpa jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (którym w niniejszej sprawie był dzień doręczenia zaskarżonej decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Minister zauważył, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona M. G. w dniu [...] października 2007 r., co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzeniu odbioru. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął więc z dniem [...] listopada 2007 r., natomiast odwołanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w dniu [...] listopada 2007 r., co wynika z akt sprawy. Wobec tego organ stwierdził, że termin do wniesienia odwołania został przekroczony, a strona nie występowała o przywrócenie uchybionego terminu. Od postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podniosła, że nie jest prawnikiem i nie zna przepisów prawa administracyjnego. Oświadczyła, że pouczenie o środku zaskarżenia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji rozumie w ten sposób, że do czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania nie powinno wliczać się sobót, niedziel i świąt, skoro urzędy w te dni nie pracują, a w decyzji i w postanowieniu nie została zawarta informacja, że dni liczone do wniesienia odwołania, to dni kolejno po sobie następujące. Podniosła również, że nie wiedziała o możliwości wnioskowania o przywrócenie terminu i o tym uprawnieniu nie została poinformowana przez organ administracji, a nie stać ją na porady prawnika. Dodatkowo wskazała, że obecnie jest jedynym właścicielem gruntu wchodzącego w skład linii kolejowej oznaczonego jako działka nr [...], zapisanego w księdze wieczystej Kw nr [...], ponieważ w miesiącu grudniu 2007 r. S. S. przekazała jej swój udział w działce, na dowód czego załączyła wypis z aktu notarialnego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie wskazując, że kwestię obliczania terminów w sposób jednoznaczny reguluje art. 57 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że w przypadku, gdy zaskarżony akt obarczony jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a w sprawie nie zachodzą przeszkody, o których mowa w § 2 tego przepisu, sąd obowiązany jest do stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Zdaniem Sądu taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r. Minister Infrastruktury skierował i doręczył w dniu [...] grudnia 2007 r. m. in. S. S., co wynika z rozdzielnika egzemplarzy zawartego w postanowieniu oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru tego rozstrzygnięcia. Tymczasem w postępowaniu sądowym M. G. przedłożyła wypis umowy darowizny (akt notarialny z dnia [...] grudnia 2007 r., Rep. [...]), który Sąd dopuścił jako dowód w sprawie potwierdzający, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia S. S. darowała swej córce M. G. cały swój udział wynoszący 1/2 część w gruncie oznaczonym obecnie jako działka nr [...] i działka nr [...] (ta ostatnia stanowi przedmiot uwłaszczenia w niniejszej sprawie). W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, ponieważ w dacie jego wydania S. S. nie była już współwłaścicielem gruntu oznaczonego jako działka nr [...], a więc nie posiadała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, opartego na tytule prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Skoro w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a nie wystąpiły przeszkody z § 2 tego przepisu, to Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia i jego niewykonalność, bez dokonania merytorycznej oceny zasadności tegoż postanowienia. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przywrócenie uchybionego terminu Sąd uznał, że nie był właściwy do jego rozpatrzenia. Prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania winna być zatem złożona na piśmie Ministrowi Infrastruktury, w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a w jej treści strona winna uprawdopodobnić swój brak winy w uchybieniu terminu i dopełnić czynności, dla której ów termin był ustanowiony (art. 58 § 1 i 2 w związku z art. 59 § 2 kpa). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury, który zarzucił Sądowi: 1.naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego" Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że interes prawny strony w niniejszej sprawie odnosi się wyłącznie do stanu prawnego nieruchomości w dacie orzekania; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że w sprawie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi M. G., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że w myśl art. 37 a ust. 1 cyt. ustawy z 8 września 2000 r. przejście własności gruntów na rzecz Skarbu Państwa następuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. Z tym też dniem dotychczasowy właściciel traci prawo własności. Oznacza to, że dotychczasowy właściciel posiada interes prawny na podstawie art. 28 kpa do bycia stroną postępowania w przedmiocie wydania przez Wojewodę decyzji o charakterze deklaratoryjnym, potwierdzającej odjęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa i stwierdzającej uwłaszczenie z dniem [...] czerwca 2003 r. PKP S.A. W dniu 1 czerwca 2003 r. współwłaścicielkami nieruchomości objętej decyzją organu wojewódzkiego była zarówno M. G., jak i S. S. Skoro następowało odjęcie tym osobom prawa własności z dniem [...] czerwca 2003 r., to obie te osoby miały interes prawny i do tych osób przesłano decyzję oraz postanowienie Ministra Infrastruktury. Akt notarialny powołany przez Sąd nie wywołuje skutków wstecznych i tym samym nie dotyczy stanu prawnego z dnia [...] czerwca 2003 r. Podniesiono również, że jeżeli przejęcie prawa własności nastąpiło z dniem [...] czerwca 2003 r., to S. S. po dacie decyzji nie mogła skutecznie przenieść praw rzeczowych odnoszących się do działki nr [...]. Tym samym Sąd naruszył wymieniony przepis art. 37a ust. 1 cyt. ustawy w zw. z art. 28 kpa. Ponadto wskazano, że gdyby nawet postanowienie organu przesłano osobie nie będącej stroną, to nie miało to wpływu na stanowisko organu odnoszące się do innej osoby tj. M. G., która złożyła odwołanie. Organ orzekł o uchybieniu terminu do złożenia odwołania i postanowienie to doręczył M. G., niejako "głównej" stronie postępowania odwoławczego oraz pozostałym stronom postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zarzuty w niej zawarte dotyczą obu podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, w świetle których sąd administracyjny ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli ustali zaistnienie wady powodującej ich nieważność. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdyż skierowane zostało do osoby nie będącej stroną w sprawie, mianowicie do S. S., która w dacie wydania postanowienia nie była już współwłaścicielem działki gruntu objętej decyzją Wojewody Wielkopolskiego z [...] października 2007 roku. Wobec takiej konstatacji Sądu przypomnieć należy, że wymienioną decyzją stwierdzono m.in. nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa, z dniem [...] czerwca 2003 r., prawa własności gruntu wchodzącego w skład linii kolejowej, oznaczonego jako działka nr [...] (KW nr [...]), stanowiącego do dnia [...] maja 2003 r. współwłasność S. S. w ½ części i M. G. w ½ części. W dniu [...] listopada 2007 r. M. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Natomiast aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2007 r. S. S. darowała córce M. G. cały przypadający jej udział (1/2) we własności nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Sąd Wojewódzki przeprowadzając dowód z tego dokumentu przyjął, że wskutek zawartej umowy darowizny S. S. przestała być współwłaścicielem działki gruntu nr [...], będącej przedmiotem wywłaszczenia, a w rezultacie utraciła status strony w rozumieniu art. 28 kpa. W następstwie tego ustalenia Sąd uznał, że wydane w dniu [...] grudnia 2007 r. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, dotknięte zostało wadą nieważności. Wykazując wadliwość powyższego wnioskowania, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na istotę postanowienia, którego nieważność stwierdził Sąd Wojewódzki. Mianowicie postanowienie Ministra Infrastruktury wydane na podstawie art. 134 kpa rozstrzyga kwestię proceduralną, jaką jest uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie złożone było w dniu [...] listopada 2007 r. przez M. G., która przed tą datą, w tej dacie i po tej dacie miała przymiot strony postępowania jako współwłaściciel, a następnie właściciel przedmiotowej nieruchomości. Dla oceny jej statusu procesowego bez znaczenia była okoliczność, iż po dniu wniesienia odwołania nabyła w drodze umowy darowizny dalszy udział we własności nieruchomości, której sprawa dotyczy. Trudno zatem przyjąć, aby w takim stanie sprawy postanowienie rozstrzygające procesowo, a nie merytorycznie, o odwołaniu złożonym przez M. G. było postanowieniem skierowanym do osoby nie będącej stroną w sprawie. W szczególności nie stało się takim postanowieniem przez to, że zostało doręczone S. S. Zauważyć bowiem trzeba, że wady nieważności decyzji wyliczone w art. 156 § 1 kpa mają charakter materialno prawny, skutkujący ukształtowaniem ułomnego stosunku materialno prawnego. Przyjmuje się, że skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie stanowi wadliwość przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, polegającą na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle prawa materialnego nie ma interesu prawnego w danej sprawie administracyjnej. Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje w każdym przypadku nieprawidłowego określenia strony w decyzji, lecz tylko w razie kwalifikowanego naruszenia prawa, przesądzającego o nieprawidłowym określeniu praw i obowiązków osoby, której w świetle prawa materialnego decyzja nie powinna dotyczyć. W piśmiennictwie wskazuje się przy tym, że ewentualne doręczenie decyzji stronie oraz podmiotowi, nie będącemu stroną w sprawach, w których występuje więcej stron, uzasadniać może ewentualnie częściowe stwierdzenie nieważności decyzji (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kpa Komentarz Wyd. Lex a Wolters Kluwer business Warszawa 2009 str. 819, B. Adamiak, J. Borkowski Kpa Komentarz Wyd. C.H. Beck Warszawa 2009 str. 602-603; R. Kędziora Kpa Komentarz Wyd. C.H. Beck Warszawa 2008 str. 839). W świetle powyższych uwag brak było przesłanek pozwalających uznać, iż w rozpatrywanej sprawie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania wydane zostało w warunkach nieważności. Omówione powyżej naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Za uzasadnione częściowo należało również uznać zarzuty odnoszące się do przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2007 r. stwierdza nabycie przez Skarb Państwa gruntów, o których mowa w art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84 poz. 948 ze zm.), co następowało z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. Oznacza to, że rozstrzygnięcie decyzji odnosi się do wcześniej zaistniałych zdarzeń wywołujących skutki prawne, a więc działa wstecz (ex tunc). Dodatkowo trzeba wskazać, że przepis art. 37a ust. 7 przewidział ustalenie i wypłacenie odszkodowania na wniosek "dotychczasowego właściciela gruntu" złożony w oznaczonym okresie. W świetle takiej regulacji przepisu art. 37a cyt. ustawy nieuprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, który z samego faktu zawarcia umowy notarialnej w dniu [...] grudnia 2007 r. wywiódł, iż S. S. utraciła status strony. Tymczasem dla określenia legitymacji stron występujących w sprawie zasadnicze znaczenie miało to, czy do dnia [...] marca 2003 r. przysługiwało im prawo własności do wywłaszczonej nieruchomości. Skoro adresatami decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r. były S. S. i M. G., jako współwłaścicielki nieruchomości, a rozstrzygnięcie w niej zawarte stwierdza wstecznie nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa z mocy prawa, to z uwagi na konsekwencje prawne z tego wynikające nie można przyjąć, że umowa darowizny zawarta na etapie postępowania odwoławczego skutkowała bezpośrednio utratą statusu strony przez S. S. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, zależność skutków wywołanych wymienioną decyzją Wojewody oraz umową cywilnoprawną jest bardziej złożona, niż przyjęto w zaskarżonym wyroku. Warto w tym miejscu odwołać się do rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OPS 3/09), dotyczącym zbliżonego problemu prawnego, aczkolwiek powstałego w innym stanie faktycznym. Dokonanie szczegółowej analizy w tym zakresie wykraczałoby poza granice zakreślone skargą kasacyjną. Zauważyć jednak należy, że Sąd Wojewódzki skoncentrował się tylko na ocenie skutków umowy darowizny, a pominął zupełnie konsekwencje prawne decyzji wydanej w sprawie. Tymczasem w sytuacji, gdy odwołanie nie zostało złożone w ustawowym terminie, to decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna, zgodnie z art. 16 § 1 kpa. Oznaczałoby to, iż w dniu zawarcia umowy darowizny ([...] grudnia 2007 r.) S. S., pomimo wpisu w księdze wieczystej, nie była już współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości w znaczeniu materialnoprawnym. Na marginesie warto dodać, że w myśl art. 130 § 2 kpa wstrzymanie wykonania decyzji następuje tylko wtedy, gdy odwołanie wniesiono w terminie. W przeciwnym razie decyzja wywołuje następstwa, które w niniejszej sprawie dotyczą strefy prawa własności nieruchomości objętej rozstrzygnięciem i to od daty [...] czerwca 2003 roku, gdy nastąpiło nabycie z mocy prawa gruntu przez Skarb Państwa. Zasygnalizowanie tych podstawowych kwestii pokazuje, że ocena stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości na dany moment czasowy wymaga uwzględnienia wielu okoliczności faktycznych i prawnych, które nie zostały dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki . Również autor skargi kasacyjnej w sposób zbyt uproszczony wywiódł, że nieskuteczne jest zbycie własności nieruchomości dokonane po dniu [...] czerwca 2003 r., podczas gdy ocena tego zagadnienia wymaga odniesienia się w pierwszej kolejności do wykonalności i ostateczności decyzji, a następnie oddziaływania rozstrzygnięcia na obrót cywilnoprawny. Zastrzec w tym miejscu trzeba, że nie jest konieczne, aby na etapie formalnego załatwienia odwołania badać ten aspekt sprawy. Ponadto kwestie sporne dotyczące skutków prawnych umowy cywilnoprawnej oraz stanu wynikającego z wpisów w księdze wieczystej musiałyby być rozstrzygnięte w postępowaniu cywilnym. Trzeba mieć również na względzie, że do czasu ostatecznego, czy też prawomocnego przesądzenia czy nastąpiło uchybienie terminu do złożenia odwołania, analiza co do znaczenia omawianej umowy cywilnoprawnej w niniejszej sprawie byłaby przedwczesna. Niewątpliwie nie można zanegować założenia, że zmiany własnościowe zaistniałe po dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, muszą być badane przez organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania instancyjnego. Jednak w niniejszej sprawie, jak wykazano wyżej, okoliczność ta nie miała wpływu na prawidłowość postanowienia wydanego przez Ministra Infrastruktury. Z tych wszystkich względów zasadnym stało się w świetle art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku. Rzeczą Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie merytoryczna ocena zakwestionowanego przez stronę postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 roku. Uwzględniając okoliczności sprawy, a zwłaszcza przyczyny uchylenia zaskarżonego wyroku, zasadnym było, na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.