VII SAB/Wa 9/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. C. i R. Ż. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] skargę oddala Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. , działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) nakazał firmie S. S.A. Rejon Energetyczny z siedzibą przy ul. [...] w W. rozbiórkę linii energetycznej ŚN wybudowanej samowolnie w ciągu pieszo jezdnym między ulicami [...] i [...] w W. Po protokolarnym stwierdzeniu w dniu [...] listopada 2005 r., że obowiązki nie zostały wykonane, upomnieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. wezwano firmę S. S.A. do ich niezwłocznego wykonania. W związku z dalszym uchylaniem się zobowiązanego od dokonania rozbiórki w dniu [...] stycznia 2006 r. wystawiono Tytuł Wykonawczy [...] . Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na zobowiązanego jednorazową grzywnę w celu przymuszenia. Następnie w dniu [...] marca 2006r. organ wystawił Tytuł Wykonawczy [...] dotyczący grzywny w celu przymuszenia, Tytuł Wykonawczy Nr [...] dotyczący opłat egzekucyjnych oraz Tytuł Wykonawczy Nr [...] dotyczący kosztów upomnienia. Dokumenty te zostały przekazane przy piśmie z dnia [...] marca 2006 r. Naczelnikowi Urzędu Skarbowego W. celem ściągnięcia nałożonych należności pieniężnych. Ponadto, niezależnie od powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. jako wierzyciel podjął dalsze czynności egzekucyjne w tej sprawie i wszczął postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w przedmiocie wykonania kosztorysu inwestorskiego oraz przedmiaru na wykonanie nakazanej rozbiórki. W dniu 31 stycznia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga J. C. i R. Ż. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanej sieci przez S. S.A. W skardze Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do nałożenia na S. S.A. grzywny w celu przymuszenia zgodnie z art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz nakazanie organowi do przeprowadzenia wykonawstwa zastępczego w trybie z art. 127 cytowanej ustawy w sytuacji, jeżeli zobowiązany w terminie 30 dni od dnia nałożenia grzywny nie dokona rozbiórki spornej linii. Skarżący podnieśli, że są właścicielami działek, w granicach których jesienią 2001 r. S. S.A. samowolnie wybudował linię energetyczną ŚN. Podnieśli, że pomimo wielokrotnych próśb i interwencji organ do dnia dzisiejszego nie wyegzekwował rozbiórki samowolnie wybudowanej linii, co powoduje straty Skarżących, którzy – pomimo podpisanej umowy o przyłączenie do sieci gazowej z [...] Spółką Gazownictwa SP. z o.o. – nie mogą korzystać z przyłączeń gazowych, które zaplanowano w miejscu spornej linii energetycznej. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że po wyłonieniu wykonawcy, zgodnie z zapisem art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zostanie zastosowany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego tj. wykonanie przedmiotowej rozbiórki zostanie zlecone wybranej firmie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Jednocześnie zwrócił uwagę, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, stronami w postępowaniu egzekucyjnym są jedynie wierzyciel- organ egzekucyjny oraz zobowiązany – S. SA. w konsekwencji zarówno J.C., jak i R.Ż. nie mogli być i nie będą informowani o przebiegu postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. W piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu 7 kwietnia 2008 r. Skarżący wyraźnie zaznaczyli, że swoją skargę wnieśli w oparciu o przepis art. 54 § 2 cyt. wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. pełnomocnik organu złożyła do akt dwa postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2008 r. o zastosowaniu wykonania zastępczego oraz o nałożeniu obowiązku wpłacenia zaliczki. Stwierdziła, że kontynuowanie postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od wpłacenia przez dłużnika zaliczki na poczet wykonania zastępczego (vide protokół rozprawy - karta 38 akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, iż w dacie orzekania przez Sąd Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie pozostaje w bezczynności. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. (dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku: 1. decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 kpa). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 kpa. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy w tym miejscu podkreślić, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynności jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot byłby zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Należy w tym miejscu podnieść, iż skardze do sądu podlegają wprawdzie również "inne czynności" organu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, niemniej jednak ustawodawca doprecyzował, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wyłącznie te czynności, które mieszczą się w zakresie administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Charakter wspomnianych zaskarżalnych czynności był przedmiotem zarówno rozważań przedstawicieli doktryny (np. M. Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA" publ. Samorząd Terytorialny 2000, nr 1-2, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005), jak i bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1367/97 publ. ONSA 1998, nr 4, poz. 139, uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03, publ. ONSA 2004, nr 1, poz. 8). Na ich tle można przyjąć dodatkowe, obligatoryjne cechy jakimi powinny się charakteryzować wspomniane czynności organu, aby zakwalifikować je do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. W szczególności muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi. Jedynie takie czynności mogą stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W takim samym zakresie można skutecznie wnieść do sądu skargę na bezczynność organu. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy podkreślić, że jej przedmiotem jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie prowadzenia czynności egzekucyjnych w celu wykonania przez S. S.A. obowiązku rozbiórki linii energetycznej ŚN wybudowanej samowolnie w ciągu pieszo jezdnym między ulicami [...] i [...] w W. nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] . Niemniej jednak w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego wydał przewidziane prawem akty niezbędne do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a mianowicie wezwał upomnieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. S. S.A. do niezwłocznego wykonania obowiązki, wystawił Tytuł Wykonawczy [...] , postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nałożył na zobowiązanego jednorazową grzywnę w celu przymuszenia, wystawił kolejne tytuły wykonawcze i wreszcie wszczął postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w przedmiocie wykonania kosztorysu inwestorskiego oraz przedmiaru na wykonanie nakazanej rozbiórki. Bezczynność, którą Skarżący zarzucają Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. ma w istocie charakter faktyczny i nie obejmuje aktów i czynności określonych w katalogu przepisu art. 3 § 2 pkt 1-4a. Organ bowiem wydał szereg aktów, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego podejmując także inne czynności w celu wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Dlatego pomimo stwierdzenia, że postępowanie egzekucyjne prowadzone jest rzeczywiście w sposób opieszały Sąd nie może uznać, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności co może skutkować zobowiązaniem organu - na podstawie art. 149 ppsa - do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania właściwej czynności. Należy w tym miejscu podkreślić, że Skarżący nie skorzystali z właściwego trybu do zdyscyplinowania organu do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sposób bardziej efektywny, choć sami powołali właściwy przepis w piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu 7 kwietnia 2008 r., a mianowicie przewidzianego w przepisie art. 54 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 54 § 2 w zw. z art. 54 § 1 wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wnosi się za pośrednictwem organu egzekucyjnego (art. 54 § 3 cyt. ustawy). Należy podkreślić, że w sprawie skargi postanowienie wydaje organ nadzoru, zaś na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie. W rezultacie Skarżący niezadowoleni ze sposobu prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w szczególności jego przewlekłości powinni skorzystać właśnie z tego środka i złożyć skargę do organu nadzoru, zaś po ewentualnym oddaleniu skargi i wyczerpaniu środka zaskarżenia w postaci zażalenia strony będą mogły zaskarżyć takie postanowienie do sądu administracyjnego, który wówczas kontroluje m. in. zasadność oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Czym innym natomiast jest skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, która w niniejszej sprawie nie występuje. Na marginesie powyższych wywodów Sąd pragnie zwrócić uwagę, że prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postępowania egzekucyjnego w sposób istotnie przewlekły, a w szczególności uzależnianie kontynuowania postępowania egzekucyjnego od wpłacenia przez dłużnika zaliczki na poczet wykonania zastępczego budzi poważne zastrzeżenia i prowadzi do naruszenia art. 8 kpa podważając zaufanie obywateli do organów Państwa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.