I OSK 775/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 sygn. akt II SA/Wa 1940/06 w sprawie ze skargi K. K. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydalenie ze służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2007 r., oddalił skargę K. K. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następując stan faktyczny sprawy. Komendant Główny Policji orzeczeniem nr [...] z dnia [...], wydanym na podstawie art. 135n ustęp 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) utrzymał w mocy swoje orzeczenie nr [...] z dnia [...], w którym uznawał K. K. winnym zarzucanego czynu i wyznaczył mu karę dyscyplinarną w postaci wydalenia ze służby. W uzasadnieniu Komendant podał, że K. K. dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego, a mianowicie znajdując się w stanie nietrzeźwości, wykazał wyjątkowo naganną postawę wobec niższych stopniem funkcjonariuszy, wykonujących czynności służbowe. Ubliżał i groził im, okazywał w stosunku do nich fizyczną agresję, podkreślał swój status elitarności jednostki, w której pełnił służbę (Centralne Biuro Śledcze), awanturował się w lokalu, groził użyciem broni barmance, agresywnie nakłaniał innych obecnych w lokalu do spożywania z nim alkoholu, a przewieziony przez interweniujący patrol policyjny do Izby Wytrzeźwień, wywołał następną awanturę. Jego zachowanie, jak podkreślał organ, było szczegółowo opisane w artykułach prasowych. W ocenie Komendanta Głównego Policji, zachowanie skarżącego podczas tego incydentu nie dawało gwarancji prawidłowego pełnienia przez niego dalej służby, nie tylko na zajmowanym stanowisku, ale w ogóle na jakimkolwiek innym stanowisku w Policji. Zdaniem Komendanta Głównego Policji okoliczności popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego wpłynęły na zaostrzenie wymiaru wymierzonej mu kary dyscyplinarnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia, zarzucając im naruszenie szeregu przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym wobec policjantów. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż przełożony w toku postępowania dyscyplinarnego uwzględnił przede wszystkim okoliczności przemawiające na jego niekorzyść, nie wspomniał natomiast, że obwiniony w ciągu 14 lat służby nie popełnił żadnego przewinienia dyscyplinarnego, a jego praca w Policji nigdy nie była oceniana negatywnie. Wszelkie propozycje dotyczące rozwoju zawodowego – zgłoszone przez bezpośredniego przełożonego przed datą 11 stycznia 2006 r. – jak podkreślił skarżący były przez niego wykonywane, o czym świadczy przykładowo podjęcie i kontynuacja studiów na Akademii [...] w K.. Skarżący starał się na miarę swoich możliwości realizować nałożone na niego obowiązki. Natomiast, za przewinienie dyscyplinarne w postaci nieprzestrzegania zasad poprawnego zachowania i poszanowania godności poprzez znieważenie słowami obraźliwymi i powszechnie uznanymi za obelżywe, szarpanie za mundury i grożenie zwolnieniem ze służby czterem policjantom z Komisariatu [...] Policji w K., orzeczeniem z dnia [...] Komendant Główny Policji orzekł wobec niego najbardziej surową karę spośród katalogu kar dyscyplinarnych przewidzianych w art. 134 ustawy o Policji. Skarżący podkreślił także, że jego naganne w tym dniu zachowanie miało miejsce poza godzinami służby. Wprawdzie fakt ten – jak stwierdził Komendant Główny Policji – nie zwalniał policjanta od przestrzegania powszechnie obowiązujących w społeczeństwie zasad zachowywania się w miejscach publicznych (z czym należy się zgodzić) i stanowi naruszenie zasad etyki zawodowej policjanta to z całą pewnością przyjąć należy, iż ranga naruszonych przez niego reguł postępowania jest niższa niż ta obowiązująca policjantów czasie wypełniania przez nich obowiązków służbowych, wobec czego nie doszło do naruszenia przez obwinionego obowiązków służbowych. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, iż swoim postępowaniem obwiniony nie wyrządził żadnej szkody w mieniu chronionym prawem, jak również mienie tego rodzaju nie zostało zagrożone. Z treści art. 134h ust. 1 ustawy o Policji wynika również, iż organ wymierzający karę dyscyplinarną powinien uwzględnić okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszania ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed i po popełnieniu przewinienia oraz dotychczasowy przebieg służby. Wymierzona w rozpoznawanej sprawie kara, w ocenie skarżącego nie jest współmierna do popełnionego czynu. Nie zostały przy jej rozpoznawaniu uwzględnione pobudki działania obwinionego, ujemne następstwa dla służby, ani zachowanie się obwinionego po popełnieniu czynu – w szczególności wyrażenie skruchy. Zdaniem skarżącego przy podejmowaniu decyzji w niniejszej sprawie, Komendant Główny Policji pominął istotne okoliczności dotyczące jego osoby, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz naruszył procedurę postępowania dyscyplinarnego w sposób, który ograniczył jego prawo do obrony co pozwala na stwierdzenie, iż organ ten naruszył przepisy o postępowaniu w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. wskazał, że sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona, bowiem celowości zaskarżonej decyzji w zakresie wymierzonej kary dyscyplinarnej. Sąd może tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy przełożony dyscyplinarny podejmował decyzję w zakresie wymierzonej kary dyscyplinarnej, na podstawie zebranego całego materiału dowodowego i dokonał wyboru określonej kary po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W ocenie Sądu, decyzji Komendanta Głównego Policji o wydaleniu skarżącego ze służby, nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z uzasadnienia obydwu zaskarżonych orzeczeń wynika, że decyzja o wydaleniu skarżącego ze służby, została podjęta nie tylko z uwagi na fakt rażącego nieprzestrzegania przez niego zasad etyki zawodowej, lecz także z uwagi na poważne skutki jego przewinienia naruszające dobre imię Policji. Sąd ustalił również, że Komendant Główny Policji podjął decyzję o wymierzeniu skarżącemu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym według zasad określonych w Rozdziale 10 pt. "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" – powołanej ustawy o Policji. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że K. K., ekspert Wydziału Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Narkotykowej Zarządu w L., Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji, dopuścił się rażącego naruszenia "zasad etyki zawodowej policjanta", a mianowicie będąc w stanie nietrzeźwości, wywołał awanturę w miejscu publicznym, znieważył czynnie będących na służbie funkcjonariuszy [...] Komisariatu Policji w K.. Zdarzenie to zostało szczegółowo opisane w lokalnej prasie. Komendant Główny Policji uznał, że wymierzona kara dyscyplinarna jest współmierna do popełnionego przewinienia przez skarżącego, stopnia zawinienia, uwzględnienia okoliczności popełnienia tego przewinienia, skutków popełnienia, w tym następstwa dla służby, pobudki działania skarżącego, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na skarżącym obowiązków, jego zachowanie przed i po popełnieniu przewinienia (uwzględniono fakt przeproszenia przez skarżącego pokrzywdzonych przez niego funkcjonariuszy), uwzględniono także dotychczasowy przebieg jego służby. W ocenie Komendanta Głównego Policji, skarżący nie mógł pełnić dalszej służby nie tylko w szczególnej formacji, jaką jest Centralne Biuro Śledcze, ale także w jakichkolwiek innych organach Policji. Decyzja przełożonego dyscyplinarnego, co do wysokości wymierzonej kary dyscyplinarnej, kar dyscyplinarnych wyliczonych enumeratywnie w art. 134 powołanej ustawy o Policji, ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że przełożony dyscyplinarny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonej w powołanym art. 134 kary dyscyplinarnej. Do jego oceny należy, zatem podjęcie decyzji, odnośnie wysokości wymierzonej kary dyscyplinarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił także, że Komendant Główny Policji pismem z dnia 22 maja 2006 r. zawiadomił skarżącego o zamiarze wymierzenia mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby i wezwał do stawienia się do raportu w dniu 5 czerwca 2006 r. Zarzuty pełnomocnika skarżącego dotyczące uchybień terminów o charakterze instrukcyjnym dotyczących okresu prowadzenia czynności dowodowych (art. 135h ustawy o Policji), oraz przekroczenia terminu wydania orzeczenia dyscyplinarnego (art. 135 ust. 6 ustawy) nie mogły być uznane na tyle istotne aby stwierdzić, że nastąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, iż mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył K. K.. Zarzucił w niej zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym między innymi art. 7 k.p.a. i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w szczególności poprzez nierozważnie szeregu uchybień proceduralnych, których dopuścił się Komendant Główny Policji, podczas gdy charakter i nagromadzenie wskazują w sposób jednoznaczny, że prawo do obrony i prawo do rzetelnego rozpatrzenia sprawy zagwarantowane każdemu w Konstytucji w toku niniejszego postępowania dyscyplinarnego nie zostały zachowane. Pełnomocnik podtrzymał ponadto zarzuty podniesione w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, albowiem w jego ocenie nie zostały one wnikliwie rozpatrzone przez ten Sąd, w szczególności zarzut naruszenia art. 134h ust. 1, art. 135g ust. 1, art. 135j ust. 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że wymierzona skarżącemu kara jest niewspółmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego, zwłaszcza że przewinienie polegało na naruszeniu jedynie zasad etyki policjanta, zostało popełnione poza służbą nie mając z nią żadnego związku. Komendant Główny Policji, jak wskazał pełnomocnik, uwzględnił jedynie okoliczności świadczące na niekorzyść skarżącego i w tym kierunku interpretował nawet te okoliczności, które powinny wpłynąć na zmniejszenie wymiaru kary. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że Sąd pierwszej instancji podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie ograniczył się jedynie do zbadania legalności skarżonej decyzji, zaś dla rozpoznania niniejszej sprawy istotną okolicznością jest, że skarżący w Policji spędził całe swoje dorosłe życie. Pełnomocnik podkreślił także, iż organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie, chociaż wiedział o problemach skarżącego (rozpad rodziny, śmierć przyjaciela) nie skierował go do psychologa próbując pomóc w ten sposób funkcjonariuszowi o wzorowym 14-letnim przebiegu służby, tylko wyciągnął w stosunku do niego najsurowsze konsekwencje, łamiąc przy tym wiele przepisów. Skarżący w ciągu 14 lat służby nie popełnił żądnego przewinienia dyscyplinarnego, zaś jego praca zawsze oceniania była pozytywnie. Nie ulega wątpliwości, że praca na stanowisku skarżącego wymaga niezwykłej odporności psychicznej i umiejętności radzenia sobie ze stresem. Postępowanie dyscyplinarne organu tak przebiegające, doprowadziło skarżącego do depresji, alienacji w środowisku zawodowym i utraty zaufania do instytucji Policji. W ocenie pełnomocnika skarżącego, organ przy wyborze kary dyscyplinarnej przekroczył zakreślone przez ustawodawcę ramy uznania administracyjnego. Niesłusznie, jak argumentował nie został również uznany przez Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 135g ustawy o Policji, z którego wynika, wprost że przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny są obowiązani badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i niekorzyść obwinionego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono ponadto, że niezachowanie procedury postępowania przewidzianej w art. 135j ust. 9 ustawy o Policji polegającej w szczególności na zapoznaniu skarżącego ze sprawozdaniem z przebiegu postępowania dyscyplinarnego zawierającego wniosek o wymierzenie kary nagany i nie poinformowaniu obwinionego o zamiarze wymierzenia kary w postaci wydalenia ze służby przed wezwaniem do raportu, miało wpływ na rezygnację obwinionego ze składana wniosków dowodowych, a tym samym naruszyło jego prawo do obrony. Pełnomocnik skarżącego wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2007 r. wydanego w sprawie o sygn. akt K 47/05 zgodnie, z którym brak możliwości korzystania przez funkcjonariusza Policji z pomocy profesjonalnego obrońcy w toku postępowania dyscyplinarnego, narusza konstytucyjne prawo do obrony i wskazując na ten wyrok zarzucił, iż w toku prowadzonego w stosunku do skarżącego postępowania dyscyplinarnego zastosowano niekonstytucyjny przepis, tj. art. 135f ust. 1 ustawy o Policji pozbawiając go możliwości skorzystania z pomocy profesjonalnego obrońcy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wskazane w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie są one oparte na usprawiedliwionych podstawach. Skarżący zarzuca naruszenie art. 7 k.p.a. i 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w szczególności poprzez nierozważnie szeregu uchybień proceduralnych. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanej podstawy prawnej. Przepis ten ustanawia zasadę niezwiązania Sądu pierwszej instancji granicami skargi, co oznacza, że granice rozpoznania Sądu nie pokrywają się z granicami zaskarżenia i są od nich szersze. Granice te są jednak określone granicami sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozpoznania. W oparciu o ww. przepis, kontroli podlegają nie tylko zaskarżone, ale wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Sąd niezwiązany granicami skargi nie jest też związany wnioskiem skarżącego wyznaczającym zakres zaskarżenia. W omawianej sprawie zarzut naruszenia tego przepisu należy uznać za bezzasadny, bowiem Sąd pierwszej instancji procesował w granicach, które były niezbędne dla oceny legalności decyzji wydanej w pierwszej i drugiej instancji. Odniósł się też do uchybień proceduralnych, wskazanych w skierowanej do niego skardze. Z kolei art. 7 k.p.a. jest skierowany do organów administracji i zarzut jego naruszenia przez Sąd nie jest usprawiedliwiony. Artykuł 134h ust. 1 ustawy o Policji, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna mówi o współmierności wyznaczonej kary dyscyplinarnej do powołanego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, wskazuje ponadto okoliczności mające wpływ na wymiar kary. Jak trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji, decyzja wydana w oparciu o tę normę ma charakter decyzji uznaniowej, a sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie ocenę Sądu pierwszej instancji, który wskazał, że nie przekroczono w badanej sprawie granic uznania administracyjnego, a decyzja o wydaleniu ze służby była uzasadniona m.in. z uwagi na poważne skutki naruszające dobra innej Policji. Podobnie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 135 ust. 1 ustawy o Policji. Z akt postępowania dyscyplinarnego wynika, że organy miały na uwadze wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wymiar kary. W ramach przysługującego uznania dały priorytet interesowi społecznemu, uznając że ze względu na społeczny wydźwięk jaki wywołało zachowanie skarżącego, dla dobra służby nie może on pozostawać funkcjonariuszem policji. Oba wskazane wyżej zarzuty należy w tej sytuacji uznać za nieusprawiedliwione. Co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, to przekroczenie terminów o charakterze instrukcyjnym, jak słusznie wskazał Sad Wojewódzki, nie miało wpływu na wynik sprawy. Należy przy tym wskazać, iż skarżący został zawiadomiony pismem z dnia 22 maja 2006 r. o zamiarze wyznaczenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby i wezwany do raportu. Również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2007 r. w sprawie K 47/05, który uznał art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji za niezgodny z art. 42 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie może być skutecznie podniesiony w badanej sprawie, bowiem zapadł on po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W wyniku orzeczenia TK możliwe jest wznowienie postępowania dyscyplinarnego w przypadkach wskazanych w art. 135 ust. 2 ustawy o Policji. W badanej sprawie, przepis którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał, nie był jednak podstawą wydania orzeczenia dyscyplinarnego. Mając wszystko to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.