I SA/Lu 70/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz,, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant Stażysta Konrad Gałka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. sprawy ze skargi Z.U.S. Oddział w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych - uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...] nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpoznaniu zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych. Naczelnik Urzędu Skarbowego otrzymał do realizacji tytuły wykonawcze wystawione przez ZUS w dniu [...] (W [...], W [...] i W [...]) wobec T. M. i obejmujące należność z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Tytuły zawierały klauzulę o skierowaniu ich do egzekucji i informacje o braku praw majątkowych do prowadzenia egzekucji przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego ZUS. Jako podstawę prawną postanowienia o zwrocie tytułów wykonawczych bez realizacji Naczelnik Urzędu Skarbowego wskazał art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) – dalej: "upea", a w uzasadnieniu przytoczył treść art. 19 § 4 i art. 26 § 4 upea stwierdzając, że dyrektor oddziału ZUS w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wskazanych w ustawie środków egzekucyjnych przy czym przepisy ustawy nie pozwalają wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym na zwolnienie się z obowiązku wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Naczelnik wskazał, że tylko w przypadku, o którym mowa w § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) czyli, gdy podjęte czynności egzekucyjne okazały się w całości lub części bezskuteczne, wierzyciel będący organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze celem realizacji do właściwego naczelnika urzędu skarbowego. Ponieważ Dyrektor Oddziału ZUS nie wszczął postępowania egzekucyjnego przekazane tytuły podlegały zwrotowi. W zażaleniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych podnosił, że tytuły wykonawcze spełniają wymogi określone w art. 27 § 1 upea i skierowane zostały do Naczelnika Urzędu Skarbowego z przyczyn wskazanych w § 6 ust. 3 rozporządzenia, bowiem wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanej, z którego mógłby prowadzić egzekucję. Z tej przyczyny skierował tytuły wykonawcze do organu egzekucyjnego, na terenie którego znajduje się majątek zobowiązanej. W ocenie ZUS, w takim przypadku nie ma zastosowania § 6 ust. 5 rozporządzenia. Organ odwoławczy zażalenia nie uwzględnił wskazując, że zestawienie treści art. 26 § 4 upea oraz § 6 ust. 5 rozporządzenia pozwala na stwierdzenie, iż dyrektor oddziału ZUS zobligowany jest do wszczęcia egzekucji i dopiero po wykorzystaniu przyznanych ustawą uprawnień, w sytuacji gdy egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, może on skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia egzekucji za pomocą innych, niż przysługujące wierzycielowi, środków egzekucyjnych. Organ odwoławczy podniósł, że Dyrektor Oddziału ZUS zaopatrzył tytuły wykonawcze w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt 10 upea), jednakże nie podjął żadnych działań zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego, mimo że zaopatrzenie w klauzulę obligowało ten organ do wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Podniósł również, że w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów uzasadniających zwartą tytułach wykonawczych informację o braku praw majątkowych do prowadzenia egzekucji przez Dyrektora Oddziału ZUS. Zdaniem organu odwoławczego powołany w zażaleniu § 6 ust 3 rozporządzenia ma zastosowanie do innego stanu faktycznego, bowiem daje możliwość zmiany właściwości miejscowego organu egzekucyjnego z uwagi na kryterium położenia majątku zobowiązanego, a zastosowanie tego przepisu uzależnione jest posiadaniem wiedzy o istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ZUS wniósł o uchylenie postanowień. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przedmiotowe tytuły wykonawcze spełniają wymogi art. 27 § 1 upea, a ponieważ Dyrektor Oddziału ZUS nie zna żadnego prawa majątkowego, do którego mógłby skierować egzekucję, jej wszczęcie przez ten organ byłoby niezasadne i nieracjonalne. W takim przypadku tytuły wykonawcze kieruje się do organu egzekucyjnego, na terenie którego znajduje się majątek zobowiązanej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone i poprzedzające je postanowienie wydane zostały z naruszeniem art. 29 § 2 upea. Zgodnie z tym przepisem, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 upea. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny zwracający tytuł wykonawczy nie jest jednocześnie wierzycielem objętych tytułem należności, postanowienie o zwrocie tytułu wierzyciel zaskarżyć może zażaleniem. Jednocześnie z art. 26 § 1 upea wynika, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wzór ten zawiera treść określoną w art. 27 upea. Przed wszczęciem egzekucji organ egzekucyjny, który otrzymał tytuł wykonawczy, bada z urzędu dopuszczalność egzekucji (art. 29 § 1 upea). Z przepisów tych wynika, że organ egzekucyjny może nie przystąpić do egzekucji i zwrócić wierzycielowi tytuł wykonawczy tylko w dwóch przypadkach: - gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub - gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 upea. Żadna z tych przesłanek w sprawie niniejszej nie wystąpiła, stąd art. 29 § 2 upea naruszony został przez jego bezpodstawne zastosowanie. Organ egzekucyjny nie kwestionował, że objęta tytułem wykonawczym należność – składa na ubezpieczenie zdrowotne oraz odsetki za zwłokę od nieopłaconej składki, podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2004 r. Nr 210 poz. 2135) w związku z art. 2 § 1 pkt 5 i art. 3a § 1 pkt 1 upea. Organ ten nie wyjaśnił również z jakiej przyczyny wskazał art. 27 § 1 pkt 10 upea jako podstawę prawną postanowienia o zwrocie tytułów wykonawczych. Przepis ten stanowi, iż tytuł wykonawczy zawierać powinien klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Organ odwoławczy wyjaśnił natomiast, że nadanie klauzuli przez Dyrektora Oddziału ZUS tytułem wykonawczym przekazanym Naczelnikowi Urzędu Skarbowego oznaczało przyjęcie tych tytułów do realizacji przez Dyrektora Oddziału ZUS, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 19 § 4 upea), oraz obowiązek wszczęcia i powadzenia egzekucji przez ten organ. Wyjaśnienie to wskazuje, że zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowe tytuły wykonawcze wobec nadania im klauzuli, o której mowa w art. 27 § 1 pkt 10 upea, przez wierzyciela będącego organem egzekucyjnym, nie będą mogły być podstawą wszczęcia egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego nawet wówczas, gdyby będący organem egzekucyjnym wierzyciel nie mógł wyegzekwować należności przy pomocy środków egzekucyjnych, które może stosować. Wniosek taki jest nieuprawniony, bowiem nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa. Klauzula organu egzekucyjnego, będącego jednocześnie wierzycielem, o skierowaniu tytułu do egzekucji jest jedynie oświadczeniem tego organu stwierdzającym, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej oraz, że tytuł spełnia wymogi niezbędne do wszczęcia tej egzekucji (art. 29 upea). Oczywistym jest, że skierowanie zaopatrzonego w klauzulę tytuły wykonawczego do realizacji przez naczelnika urzędu skarbowego oznacza, że ten organ egzekucyjny dokonuje ponownej weryfikacji otrzymanego tytułu wykonawczego i przed wszczęciem egzekucji na jego podstawie bada, czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 29 upea. W związku z tym, zawarta w przedmiotowych tytułach wykonawczych klauzula Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego ZUS nie mogła przesądzać o ich wadliwości w kontekście art. 27 § 1 upea. Ustosunkowując się natomiast do argumentacji zawartej w postanowieniach organu egzekucyjnego oraz odwoławczego, zauważyć należy, iż w świetle art. 29 upea nie ma znaczenia okoliczność, czy ZUS, będący wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, prawidłowo wykonał swoje obowiązki. Tryb postępowania wierzyciela należności pieniężnych będącego organem egzekucyjnym, przy podejmowaniu czynności mających na celu zastosowanie środków egzekucyjnych określają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (m.in. art. 6 § 1 , art. .15 § 1, art. 26 § 4) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. (rozdział 2 - § 2 do § 12 a). Wykonanie tych przepisów gwarantować ma prawidłowość i terminowość kierowania do organu egzekucyjnego wniosków egzekucyjnych i tytułów wykonawczych. Jednakże w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o zwrocie tytułów wykonawczych, wydane na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 upea, a żaden z tych przepisów nie dawał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego podstaw do oceny prawidłowości czynności dokonanych przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego ZUS , w wyniku których stwierdził on brak praw majątkowych zobowiązanej umożliwiających zastosowanie przysługujących temu organowi środków egzekucyjnych. W ocenie Sądu, art. 29 § 2 upea nie daje podstaw do zwrotu tytułu wykonawczego nawet z tej przyczyny, że będący organem egzekucyjnym wierzyciel nie dokonał żadnych czynności egzekucyjnych, jeżeli wystawiony przez niego tytuł wykonawczy zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 27 § 1 i § 2 upea. Z tych względów, na podstawie art. 135 i art. 145§ 1 pkt lit. c ppsa, orzeczono jak w sentencji.