I SA/Wa 189/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta miasta W. , decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz S. K. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. orzekł o zwrocie na rzecz S. K. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, stanowiącej dawną działkę nr [...] w obrębie [...] oraz zobowiązał stronę do zwrotu na rzecz Miasta W zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stała się, w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zbędna na cel wywłaszczenia, tj. budowę obiektów towarzyszących I linii metra, skoro z dokumentacji nadesłanej przez Urząd Dzielnicy W. i M. [...] sp. z o .o. oraz wizji w terenie przeprowadzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że w okresie 10 lat od daty wywłaszczenia cel ten nie został zrealizowany. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie były bowiem wydawane decyzje o pozwoleniu na budowę, a grunt ten jest niezabudowany i niezagospodarowany. Od powyższej decyzji Prezydent Miasta W. złożył odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowa nieruchomość ma przeznaczenie planistyczne rekreacyjno–wypoczynkowe, a na gruncie znajduje się ciąg pieszo-rowerowy utwardzony tłuczniem, który jako droga winien być wydzielony i nie podlegać zwrotowi. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił w całości decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] listopada 1986 r., nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. [...] m2 z ogólnej pow. [...] m2, położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...], stanowiąca własność S. K., w związku z przeznaczeniem jej zgodnie z decyzjami o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. pod budowę obiektów towarzyszących I linii metra w rejonie stacji postojowej K. Wnioskiem z dnia 28 stycznia 1992 r. S. K. poprzedni właściciel gruntu wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jako nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 tej ustawy, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Według art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ zauważył, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony jako budowa obiektów towarzyszących I linii metra w rejonie stacji postojowej K. Zgodnie z pismem Dyrektora M. z dnia 15 stycznia 2001 r. znak: [...] na wywłaszczonej części nieruchomości nie wybudowano obiektów towarzyszących I linii metra, lecz jest ona niezbędna do realizacji założeń operacyjno - organizacyjnych dla metra - realizacja funkcji schronowej metra. W ocenie Wojewody Starosta P. w niniejszej sprawie nie przeprowadził jednak oględzin przedmiotowej nieruchomości potwierdzających sposób jej zagospodarowania. Organ wyższego stopnia podkreślił, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił kategorii drogi przebiegającej przez teren działki. Ponadto w zebranym materiale dowodowym brakuje planu realizacyjnego, na podstawie którego możliwe byłoby określenie jakie konkretnie było przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie Starosty P. narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 KPA, zobowiązujące organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ odwoławczy uznał więc, że zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić a sprawę przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 KPA), skoro jej rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2007 r. S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się przywrócenia mocy prawnej uchylonej decyzji organu pierwszej instancji i zwrotu gruntu. W uzasadnieniu podniósł, że argumentację organu odwoławczego uważa za bezzasadną z trzech powodów. Po pierwsze - droga przebiegająca przez omawianą działkę nie ma swojego odzwierciedlenia w żadnych aktualnie obowiązujących planach, więc skąd wątpliwości organu co do jej kategorii. Po drugie - argumentem za uchyleniem decyzji Starosty jest dla Wojewody brak planu zagospodarowania według którego miałyby być usytuowane obiekty towarzyszące I linii metra warszawskiego, podczas gdy tych planów nigdy nie sporządzono, a teren wywłaszczono "na zapas". Po trzecie - Staroście P. zarzucono nie przeprowadzenie oględzin nieruchomości, potwierdzających sposób jej zagospodarowania, mimo, że sporny teren, tak samo jak przed wywłaszczeniem, to pole uprawne. Poza tym skarżący zauważył, że dla Wojewody przekonujące jest pismo Dyrektora M. z dnia 15 stycznia 2001 r. sporządzone blisko 15 lat po wywłaszczeniu, zawierające informację o niezbędności działki do "realizacji założeń operacyjno - organizacyjnych dla metra - realizacja funkcji schronowej metra". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wedle zaś ust. 2 tego przepisu, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Analizując stan faktyczny sprawy przez pryzmat wskazanych wyżej przepisów Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania przez Wojewodę Mazowieckiego przepisu art. 138 § 2 KPA, albowiem istotne dla sprawy okoliczności faktyczne w znacznej części zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika bowiem, że część dawnej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 powstałej z części osady tabelowej likwid. Nr [...] wsi K. została wywłaszczona ostateczną decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] listopada 1986 r. pod budowę obiektów towarzyszących I linii metra w rejonie stacji postojowej K. (decyzje o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej nr [...] wraz z mapą sytuacyjną z dnia 10 października 1985 r. i rejestrem powierzchni z marca 1985 r. o numerach [...]). Z pisma Urzędu Gminy Warszawa U. z dnia 12 lipca 1999 r. oraz załączonej doń mapy z dnia 30 września 1999 r. wynika, że wywłaszczony obszar (zaznaczony kolorem różowym) to działka nr [...] o pow. [...] m2. Z pisma Urzędu Miasta W. z dnia 14 kwietnia 2004 r. oraz wyrysuj z mapy ewidencyjnej z 2002 r. wynika, że obecnie grunt ten obejmuje działkę nr [...] o pow. [...] m2. Urząd Gminy W. w piśmie z dnia 9 listopada 1999 r. poinformował organ, że dawna działka nr [...] w granicach lokalizacji nr [...] nie była objęta pozwoleniami na budowę. W piśmie z dnia 15 stycznia 2001 r. M. [...] sp. z o. o. poinformowało organ że na oznaczonej na załączniku graficznym części działki nr [...] nie wybudowano obiektów towarzyszących I linii metra, a cel wywłaszczenia zgodnie z decyzją lokalizacyjną nie został zrealizowany. Stanowisko to M. [...] podtrzymało w piśmie z dnia 14 lipca 2003 r. Także Urząd Gminy W. w piśmie z dnia 31 stycznia 2001 r. poinformował, że wizja lokalna w terenie nie potwierdziła istnienia na działce nr [...] obiektów kubaturowych. W treści operatu szacunkowego z dnia 15 września 2006 r. rzeczoznawca majątkowy H. P.-G., po przeprowadzonych w dniu 13 września 2006 r. oględzinach nieruchomości oraz analizie m. in. dokumentacji geodezyjno-planistyczno-prawnej stwierdziła, że działka nr [...] stanowi nieruchomość niezabudowaną, która na datę wywłaszczenia nie była zabudowana, jej stan od dnia wywłaszczenia nie uległ zmianie, a inwestycja na wywłaszczonym gruncie nie została zrealizowana. Obecnie działka ta wykorzystywana jest na cele rolne, a jej część zachodnia stanowi ciąg pieszy i rowerowy (ciąg rekreacyjny) prowadzący z osiedla do lasu. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza zasadność stanowiska Starosty P., że w niniejszej sprawie nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] w rozumieniu przepisów art. 137 § 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się zbędna na cel wywłaszczenia, skoro w stosunku do przedmiotowej działki w okresie od 7 do 10 lat od daty wywłaszczenia nie były wydawane pozwolenia budowlane na budowę jakichkolwiek obiektów w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i w konsekwencji na gruncie tym brak jakichkolwiek naniesień budowlanych. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia w sprawie rozprawy. Przepisy Rozdziału 6 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwrot wywłaszczonych nieruchomości) nie wymagają bowiem obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy. Nie występują również okoliczności, o których mowa w art. 89 § 2 KPA, skoro istotne dla sprawy przesłanki z art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały wyjaśnione (w tym stan zagospodarowania nieruchomości), a zarówno skarżący, Prezydent Miasta W. reprezentujący Miasto W. i biegły rzeczoznawca nie kwestionują faktu niezrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu, brak było również uzasadnienia dla przekazywania sprawy organowi pierwszej instancji celem przeprowadzenia dowodu z planu realizacyjnego na okoliczność wyjaśnienia konkretnego przeznaczenia nieruchomości. Zbędne było bowiem ustalanie jakie konkretnie obiekty miały na tej nieruchomości powstać w ramach inwestycji, w sytuacji gdy na gruncie tym brak jakichkolwiek obiektów świadczących o trwałym zagospodarowaniu gruntu. Jeżeli zaś chodzi o wyjaśnienie kategorii drogi przebiegającej przez przedmiotowy grunt Sąd zauważa, że materiał dowodowy, którym dysponuje nie potwierdza, aby działka nr [...] stanowiła drogę publiczną. Z wyrysów z rejestru gruntów dokumentujących stan geodezyjny na 2003 r. i 2006 r. wynika, że grunt ten to użytki rolne- grunty orne (oznaczone symbolem R), a nie tereny zabudowane zurbanizowane-tereny komunikacyjne-drogi (oznaczone symbolem dr). Z dokumentów tych nie wynika, aby gruntem tym władała jednostka organizacyjna powołana przez podmiot publicznoprawny, sprawująca zarząd drogą publiczną (zarząd drogi). Poza tym z ustaleń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w operacie szacunkowym i z informacji zawartych w odwołaniu wynika, że sporny grunt nie jest przeznaczony pod drogę, lecz pod usługi sportu, zieleń parkową (operat) i pełni funkcję rekreacyjno-wypoczynkową (odwołanie). Prezydent Miasta W. twierdząc w odwołaniu, że grunt ten powinien być wydzielony jako droga i nie podlegać zwrotowi nie przedstawił żadnych dowodów na to, że ciąg pieszo-jezdny jest drogą publiczną i formalnie został zaliczony w przewidzianej przez przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) formie do odpowiedniej kategorii drogi publicznej. Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 KPA) jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 KPA), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 KPA pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, LEX nr 48721). W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy Wojewoda Mazowiecki miał wątpliwości co do kategorii drogi publicznej biegnącej przez działkę nr [...], to mógł przeprowadzić w sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 KPA. Te same uwagi należy odnieść do podnoszonej w sprawie kwestii "niezbędności nieruchomości dla realizacji założeń operacyjno – organizacyjnych dla metra – schronu" (pismo M. [...]z dnia 15 stycznia 2001 r.). Okoliczności dotyczące realizacji innego celu publicznego (budowy obiektów i urządzeń niezbędnych dla obronności państwa), niż cel wywłaszczenia mogły mieć bowiem istotne znaczenie w kontekście przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obecnie kwestie te nie mają dla sprawy znaczenia, ponieważ w dniu 9 kwietnia 2008 r. przepis art. 229a utracił moc obowiązującą na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 (Dz. U. Nr 59, poz. 369). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Wojewoda Mazowiecki wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 12 KPA, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyższego stopnia winien rozpoznać i rozpatrzyć odwołanie S. K., z uwzględnieniem zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny prawnej, biorąc po uwagę aktualny w dacie wydania decyzji stan prawny, w tym również ocenić prawidłowość decyzji Starosty P., w części dotyczącej zobowiązania skarżącego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.