II SA/Ke 132/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2008r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał B. Ł. rozbiórkę samowolnie wybudowanej drewnianej ubikacji usytuowanej na działce nr [...] w O., gmina K. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w wyniku interwencji Z. M. przeprowadzono oględziny na w/w działce i stwierdzono, iż w granicy przedmiotowej nieruchomości z nieruchomością sąsiednią posadowiony jest drewniany ustęp o wymiarach 1 x 1,35 x 2 m, o jednospadowym daszku, pokrytym płytą eternitową. Właścicielem działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] jest B. Ł., który do protokołu oględzin oświadczył, iż wybudował przedmiotowy ustęp w lipcu 2007r. – w miejsce starego, nie posiadając pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Organ I instancji podniósł, iż wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ma charakter enumeratywny i nie wymieniono w nim drewnianych ubikacji. Ponadto przedmiotowy obiekt nie odpowiada wymogom § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem nie posiada szczelnego dołu ustępowego i usytuowany jest w linii granicznej pomiędzy działkami. W celu doprowadzenia ustępu do stanu zgodnego z prawem należałoby wykonać szczelny dół ustępowy w odległości 2 m od granicy działki, co sprowadzałoby się do wykonania nowego ustępu od podstaw. W niniejszej sprawie nie ma także, zdaniem organu, podstaw do legalizacji przedmiotowej samowoli. Skoro Gmina K. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto przedmiotowa ubikacja swym usytuowaniem narusza przepisy techniczno- budowlane - to nakaz rozbiórki przedmiotowej ubikacji jest zasadny. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł B. Ł., podnosząc, iż przedmiotowy obiekt stoi na 4 cegłach i nie ma żadnych fundamentów. Ponadto z uwagi na wybudowanie ustępu w miejscu uprzednio istniejącego, postawionego w latach 1973 – 1975, niezasadnym było zastosowanie przez organ przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1994r. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż przedmiotowy ustęp w istocie stanowi drewniana konstrukcja naziemna i dół będący zagłębieniem w ziemi bez jakichkolwiek murowanych czy betonowych ścian, twardego dna czy też przekrycia. W świetle takich ustaleń przedmiotowy dół nie podlega regulacjom ustawy Prawo budowlane, nie można go bowiem uznać ani za obiekt budowlany, ani za budowlę, jak również za urządzenie budowlane w myśl art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego nie mogą orzekać o nakazie jego rozbiórki. Z kolei § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. dotyczy odległości pokryw i wylotów wentylacji z dołów ustępowych nieskanalizowanych, posiadających szczelne dno, ściany i przekrycie. Skoro przedmiotowy dół nie posiada ścian, dna oraz przekrycia to powołany przepis nie znajduje zastosowania do wykonanego w gruncie dołu. Brak jest także możliwości uznania wykonanej drewnianej budki za obiekt budowlany czy też urządzenie towarzyszące, a w konsekwencji orzekania w stosunku do takiego obiektu w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniósł Z. M. Skarżący wskazał ogólnie, iż rozstrzygnięcie to jest dla niego krzywdzące. Zdaniem autora skargi - Prawo budowlane, wbrew temu co twierdzi organ II instancji, reguluje odległości budynków od granicy. W niniejszej sprawie wymogi odległości od granicy zostały naruszone poprzez postawienie przedmiotowego obiektu w odległości 10 cm od granicy z jego działką. Podniósł także, iż przed datą postawienia spornego ustępu na działce nr 401 nie istniał żaden podobny obiekt. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą- poprzez jego niezastosowanie co miało wpływ na wynik sprawy, a nadto naruszenia przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., i art.105 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Z oświadczenia B. Ł. złożonego do protokołu oględzin w dniu [...] wynika, iż drewniana ubikacja została postawiona przez niego przy granicy z działką nr [...] w lipcu 2007r. bez pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zasadniczym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w rozpoznawanej sprawie jest kwestia ustalenia, czy drewniany ustęp z dołem na nieczystości jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane – a w konsekwencji czy przepisy tej ustawy znajdują do niego zastosowanie, a jeżeli tak, to czy na jego postawienie inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę bądź dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od przytoczenia treści art. 3 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym obiektem budowlanym jest: a/ budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b/ budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c/ obiekt małej architektury. Z przyjętych przez organy i niezakwestionowanych przez strony postępowania ustaleń wynika, iż sporny obiekt to drewniany ustęp o wymiarach 1 x 1,35 x 2 m, o jednospadowym daszku, pokrytym płytą eternitową oraz dół na nieczystości nie posiadający szczelnego dna, ścian i przekrycia. Wskazane cechy konstrukcyjne nie pozwalają zatem na zaliczenie tego obiektu do budynku. Przepis art. 3 pkt 2 cyt. ustawy, zawierający legalną definicję budynku, wskazuje m. in. na wymóg trwałego związania z gruntem oraz posiadania przez taki obiekt fundamentów. Wymogów tych sporny obiekt nie spełnia. Obiektu tego nie można także zaliczyć do obiektu małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. Jakkolwiek bowiem ustawodawca nie zamieszcza jednoznacznej definicji takiego obiektu, to poprzez przykładowe wyliczenie w art. 3 pkt 4 – niewielkie obiekty, w szczególności kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury (lit. a), posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej (lit. b), użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (lit. c) -wskazuje na funkcje jakie obiekt małej architektury powinien spełniać. Są to – zdaniem Sądu – funkcje o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości. Zważywszy jednak na cechy konstrukcyjne, charakter, przeznaczenie jak również funkcje jakie spełnia przedmiotowy obiekt, trudno przyjąć by stanowił on obiekt małej architektury o jakim mowa w w/w przepisie. Skoro spornego obiektu nie można zakwalifikować do budynku lub obiektu małej architektury, to rozważenia wymaga, czy spełnia kryteria pozwalające na zaliczenie go do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit.b ustawy. Stosownie do treści tego przepisu budowla to obiekt budowlany stanowiący całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Przykładowe wyliczenie budowli zawiera przepis art. 3 pkt 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wyliczenie to nie jest jednak kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, ale ma ułatwić kwalifikację określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji gdy obiekt ten posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie oraz gdy stanowi całość techniczno – użytkową (por. B. Bodziony i in." Prawo budowlane. Komentarz do ustawy" cz. I., Warszawa 1995r. str. 16). W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości Sądu, iż sporny obiekt uznać należy za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 3 ustawy. Biorąc pod uwagę cechy konstrukcyjne, przeznaczenie, funkcję jaką spełnia należy stwierdzić, iż niewątpliwie jest on konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno - użytkową całość pozwalającą uznać, że obiekt ten odpowiada ogólnym cechom budowli o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit.b ustawy. W kontekście przedstawionych rozważań, stanowisko organu odwoławczego, iż sporny obiekt nie jest budowlą i z tego względu ustawa Prawo budowlane, a w konsekwencji również i § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), nie znajduje do niego zastosowania, uznać należy za wadliwe. Uznanie, z podanych wyżej względów, spornego obiektu za budowlę w rozumieniu ustawy wymaga w konsekwencji ustalenia czy na jej powstanie wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę czy też dokonanie zgłoszenia. Jak wynika z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jednocześnie podkreślić trzeba, iż drewniane ubikacje nie zostały wymienione w art. 29 i 30 cyt. ustawy, które zawierają zamknięty katalog obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagających dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Tym samym na budowę przedmiotowego obiektu wymagane było uprzednie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Nie jest sporne, iż B. Ł. pozwolenia takiego nie posiadał. Skoro zatem sporny obiekt jest budowlą w rozumieniu ustawy i na jego budowę wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, to jego realizacja bez uzyskania pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną do której zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy przy tym pamiętać, że wdrożenie postępowania legalizacyjnego, przewidzianego w art. 48 ust. 2 cyt. ustawy jest możliwe w sytuacji, gdy obiekt podlegający rozbiórce m. in. nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy) i jest zgodny z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b). Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że takie usytuowanie spornego obiektu, jak ustalone przez organy obu instancji, narusza przepisy cyt. rozporządzenia w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z przepisami w tym techniczno - budowlanymi. Stosownie do § 36 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno – gospodarczych o pojemności do 10 m3 w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej powinny wynosić co najmniej od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m. Z kolei stosownie do § 35 cyt. rozporządzenia, doły ustępów nieskanalizowanych powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu. Analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt nie spełnia wskazanych powyżej wymogów, zaś doprowadzenie go do stanu zgodności z obowiązującymi przepisami spowodowałoby konieczność wzniesienia nowej budowli w innym miejscu, do czego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Mając na uwadze treść powołanych przepisów rozporządzenia nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, iż wobec nieposiadania przez dół ustępowy (będący częścią składową przedmiotowej budowli) ścian, dna oraz przekrycia niemożliwym jest zastosowanie do tego obiektu wymogów określonych w § 36 rozporządzenia. Stwierdzić bowiem trzeba, iż § 35 wymienia jedynie częściowo szczególne warunki, jakim powinien odpowiadać prawidłowo wykonany dół ustępowy. Okoliczność, iż dany obiekt nie spełnia wymogów § 35 nie oznacza wcale, iż nie mają do niego zastosowania warunki techniczne, wymienione odrębnie w § 36 tego rozporządzenia. Zakładając bowiem racjonalność ustawodawcy należy wyprowadzić wniosek, iż skoro zakazane jest realizowanie w/w obiektów z naruszeniem cyt. § 36, to tym bardziej niedopuszczalna jest ich budowa wbrew dyspozycji nie tylko § 36, ale i § 35 w/w rozporządzenia. Przyjęcie przeciwnego założenia bez wątpienia stanowiłoby naruszenie zasad bezpieczeństwa, ładu architektoniczno – budowlanego, a przede wszystkim poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, których realizację zabezpiecza ustawa Prawo budowlane i wydane na jego podstawie cyt. rozporządzenie. Innymi słowy, skoro szczelne doły ustępów nieskanalizowanych posiadające dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie winny być posadowione w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej w odległości od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego co najmniej 2 m., to brak racjonalnych powodów dla których doły ustępów nieskanalizowanych, nie spełniające wymagań o jakich mowa w § 35 mogłyby być posadowione w odległościach innych niż te, które wynikają z § 36 rozporządzenia. Odnosząc się do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, wskazać trzeba, iż jakkolwiek w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywistym jest, iż umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kierował się przesłankami dotyczącymi bezprzedmiotowości postępowania – określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. W myśl ostatniego z cyt. przepisów postępowanie należy umorzyć w sytuacji, gdy na gruncie konkretnego stanu faktycznego nie występuje jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Wobec wykazania w przedstawionych powyżej rozważaniach, iż do spornego obiektu znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, co w konsekwencji przesądza o właściwości organów nadzoru budowlanego do orzekania w niniejszej sprawie (art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy), odmienne stanowisko organu II instancji nie znajduje uzasadnienia prawnego. Orzekając ponownie, organ mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenie prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a