II OSK 1552/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 43/08 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz M. S. kwotę 250 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1552 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] listopada 2007r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Górniczej z dnia [...] marca 2007 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia u M. S. choroby zawodowej w postaci choroby narządu głosu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Dąbrowie Górniczej odmówił stwierdzenia u M. S. choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat - wymienionej w poz.15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115 - zwanego dalej rozporządzeniem). W uzasadnieniu swej decyzji organ powołał się na wyniki badań przeprowadzonych w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Sosnowcu z dnia 4 sierpnia 2006 r. oraz w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu z dnia 29 stycznia 2007 r. Obie placówki wykluczyły istnienie tej choroby zawodowej, gdyż stwierdzone u badanej schorzenie nie jest jednostką chorobową, o jakiej mowa we wskazanym wyżej załączniku rozporządzenia. W szczególności placówka drugiego stopnia rozpoznała u skarżącej przewlekły prosty nieżyt błony śluzowej gardła i krtani. Dlatego, mimo wykonywania pracy w zawodzie nauczyciela w latach 1974 - 2003 w pełnym wymiarze czasu pracy i w godzinach nadliczbowych, w narażeniu na działanie czynnika szkodliwego, czyli nadmiernego wysiłku głosowego, w ocenie organu do stwierdzenia choroby zawodowej dojść nie mogło. We wniesionym odwołaniu skarżąca stwierdziła, iż nie zgadza się z orzeczeniami lekarskimi oraz decyzją organu pierwszej instancji, uważając że obecne dolegliwości są spowodowane pracą w narażeniu na wysiłek głosowy. Kwestionując prawidłowość orzeczeń lekarskich wydanych w toku postępowania, dołączyła do odwołania dokumentację lekarską Poradni Foniatrycznej EasyNet w Sosnowcu, w której skarżąca się leczy oraz historię choroby Poradni Laryngologicznej przy Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w Sosnowcu. W odpowiedzi na wezwanie organu do zajęcia stanowiska w sprawie, zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 10 k.p.a. M. S. przekazała Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu dokumentację medyczną. Organ odwoławczy zwrócił się do Instytutu o ustosunkowanie się do powstałych na tle nowych dokumentów wątpliwości i w dniu 22 października 2007 r. wydane zostało przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu uzupełniające orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2007r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w świetle orzeczeń lekarskich kompetentnych placówek lekarskich wykluczających chorobę zawodową u odwołującej się, brak jest podstaw do jej stwierdzenia. Rozpoznający odwołanie organ podkreślił, iż wymogiem stwierdzenia choroby zawodowej jest nie tylko praca w warunkach działania czynników szkodliwych, jak w przypadku odwołującej się, która od 1974 do 2003 r. zatrudniona była w szkolnictwie, nadmiernie operując głosem, ale też wykazanie związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy a schorzeniem i rozpoznanie tegoż schorzenia jako choroby zawodowej przez upoważnione placówki diagnostyczne. Brak któregokolwiek z tych elementów wyklucza wydanie pozytywnej dla pracownika decyzji. Z tej przyczyny w niniejszej sprawie nie było podstaw do zakwestionowania decyzji objętej odwołaniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. S. zaprezentowała okoliczności podniesione w uzasadnieniu odwołania, kwestionując trafność orzeczeń lekarskich, wyeksponowała sprzeczności w diagnostyce pomiędzy orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez organy inspekcji sanitarnej i przez inne placówki medyczne. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przyjętą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji uznał, iż słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest łączne wystąpienie czynników w postaci pracy w warunkach szkodliwych, a więc w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy trwający co najmniej 15 lat, rozpoznanie schorzenia jako choroby zawodowej przez upoważnioną placówkę lekarską oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy pracą w takich warunkach a chorobą. Z materiału sprawy wynika, iż badające skarżącą zespoły lekarzy nie rozpoznały u niej choroby zawodowej, gdyż stwierdziły, że uszkodzenie narządu głosu nie nosi znamion takiej choroby. Jest tak dlatego, że nie wykryto u M. S. ani guzków głosowych twardych, ani wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, ani niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które są postaciami przewlekłej choroby narządu głosu pozwalającej na uznanie schorzenia tego narządu za chorobę zawodową. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się choroby wymienione w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia pod warunkiem, iż w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Aby zatem określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, o którym mowa wyżej, a po drugie, winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Organy inspekcji sanitarnej nie kwestionowały występowania u skarżącej schorzeń narządów głosu, jak również narażenia na długotrwały nadmierny wysiłek głosowy, jednak zdaniem Sądu, w sposób nie budzący wątpliwości uzasadniły, iż występująca u skarżącej choroba narządu głosu nie jest chorobą zawodową w rozumieniu prawa - nie spełnia ona bowiem kryteriów określonych w poz. 15 załącznika do w/w rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca powołuje się na wyniki badań i diagnozę wydane przez innych lekarzy, jednakże w postępowaniu w zakresie chorób zawodowych obowiązuje precyzyjnie określona procedura. Ponadto Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie wydano też opinię uzupełniającą, w której ustosunkowano się do dokumentacji złożonej przez stronę. Orzeczenia te wraz z ową opinią, Sąd pierwszej instancji uznał za wystarczającą podstawę dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak przesłanki w postaci rozpoznania choroby przez upoważnioną placówkę lekarską uniemożliwia stwierdzenie choroby zawodowej i wobec braku zasadności wniesionej skargi, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej zwanej p.p.s.a.) oddalił ją. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła M. S. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy § 1 oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku, poz. 15 wykazu chorób zawodowych, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W oparciu o tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na podstawie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu powyższych zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że opinie lekarskie stanowiące podstawę wydanych decyzji nie mogą być uznane za miarodajne dla stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż nie uwzględniają w należytym stopniu wniosków, które wypływają z zaświadczeń lekarskich - Poradni Foniatrycznej w Sosnowcu oraz Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Śląskiej Akademii Medycznej, z których wynika, że schorzenia - guzki głosowe, niewydolność fonacyjna głośni pochodzenia zawodowego oraz cechy przerostu zawodowego fałd głosowych - występujące u skarżącej są w związku przyczynowo-skutkowym z jej pracą zawodową. Ponadto autor kasacji wskazał, że opinie lekarskie nie uwzględniają faktu nadmiernego wysiłku głosowego przez okres 30 letniej pracy w szkole jako nauczyciel oraz faktu istniejących u skarżącej objawów chorobowych takich jak chrypka, suchość gardła, bezgłos, drapanie. Uzupełniająca opinia lekarska została wydana przez tą samą poradnię lekarską, która wydała początkową opinię. Taka opinia powinna zostać wydana przez inną poradnię, gdyż zaświadczenia lekarskie, które stały się podstawą do wydania tej opinii wskazywały na chorobę zawodową jako przyczynę problemów zdrowotnych skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, uzasadniające przyjęcie, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie zarzuty skarżącej przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania sprowadzały się do błędnego, zdaniem skarżącej, przyjęcia że postępowanie prowadzone przez organy administracji było zgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 7 k.p.a., gdy tymczasem organy administracji nie wypełniły obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a Sąd te uchybienia zaakceptował nie stosując w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie sposób w przedmiotowej sprawie odmówić zasadności wywodom strony wnoszącej kasację, iż Sąd pierwszej instancji nie poddał szczegółowej analizie wszystkich wskazywanych przez skarżącą wątpliwości, a mających znaczenie dla oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie. Stwierdzić należy, iż jeśli organ administracji prowadzący postępowanie przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, a takim w warunkach niniejszej sprawy jest orzeczenie lekarskie, okaże się niewystarczające do wydania decyzji, może żądać od określonej jednostki orzeczniczej, uzupełnienia orzeczenia lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Podstawę działania w tym zakresie organy administracji znajdują w regulacji zawartej w art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny oparł swoją decyzję na wynikach przeprowadzonych badań lekarskich, w tym na orzeczeniu uzupełniającym. Sąd pominął jednak fakt, że sporządzona na żądanie organu opinia uzupełniająca miała odnieść się do konkretnie sformułowanych przez organ wątpliwości i do nich się ustosunkować. Istotnym jest przy tym to, że te wątpliwości organu wywołane zostały dokumentacją lekarską przedstawioną przez skarżącą. Treść pisma zawierającego zapytanie organu skierowanego do lekarskiej jednostki orzeczniczej, treść udzielonej odpowiedzi, a następnie dokonane w oparciu o powyższą opinię ustalenie przedstawione w kontrolowanej decyzji, wskazuje, iż Sąd w skarżonym wyroku nie dokonał analizy uzupełniającego orzeczenia lekarskiego będącego podstawowym dowodem wydania przedmiotowej decyzji. Konieczność dokonania analizy powyższego dowodu była niezbędna z uwagi na to, aby móc ocenić realizację obowiązku organu w zakresie wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując postępowanie administracyjne musi poddać ocenie czy orzeczenie lekarskie poprzedzające decyzję, a stanowiące podstawę jej wydania, będące środkiem dowodowym, wyjaśniło istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, i czy orzeczenie to jest rzeczowe i przekonywająco uzasadnione, ocena taka musi przy tym odnosić się też do konkretnie zgłoszonych wątpliwości. W warunkach przedmiotowej sprawy takiej analizy w zaskarżonym wyroku zabrakło. Za zasadny uznać tym samym trzeba zarzut skargi kasacyjnej dotyczący mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. W toku ponownego rozpoznawania sprawy konieczne jest dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny ustaleń przyjętych przez organ w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności co do tego, czy organ wyjaśnił te wszystkie okoliczności, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia, bądź odmowy stwierdzenia istnienia u M. S. choroby zawodowej będącej przedmiotem kontrolowanej przez Sąd decyzji. Wobec niedostatecznego ustalenia w sprawie stanu faktycznego i związaną z tym trafnością podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby w chwili obecnej przedwczesne. Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.