VIII SA/Wa 45/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji z/s w R. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w R., uchylającą z dniem 1 sierpnia 2005 r. własną decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. i zmieniającą ją decyzję nr [...] z [...] września 2005 roku o przyznaniu M.M. – dalej skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby oraz cofającą z dniem 1 sierpnia 2005 r. uprawnienia do przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji wskazał, iż M.M. pełni służbę w Policji od dnia 21 lutego 2000 roku. Funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany w dniu 21 lutego 2003 roku. Na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w R. nr [...] z [...] sierpnia 2005 roku w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego skarżący od 1 sierpnia 2005 roku do 26 sierpnia 2005 roku pobierał przedmiotowe świadczenie wg stawki dla osoby samotnej. W/w decyzja została zmieniona decyzją Komendanta Miejskiego Policji w R. nr [...] z [...] września 2005 roku w zakresie wypłaty świadczenia wg stawki dla osoby posiadającej rodzinę. W składanych corocznie oświadczeniach mieszkaniowych skarżący informował, że zamieszkuje, na podstawie użyczenia, w domu w miejscowości [...] stanowiącym własność jego ojca – A.M. W dniu 17 lipca 2007 roku w Komendzie Miejskiej Policji w R. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia M.M. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż właścicielami nieruchomości w miejscowości [...] zabudowanej domem jednorodzinnym od dnia 23 maja 1978 r. byli A. i K. M. - rodzice skarżącego. K.M. zmarła w dniu 29 września 1997 r., natomiast A.M. w dniu 8 października 1998 roku. W w/w domu jednorodzinnym zameldowani są: skarżący, P.M. - brat skarżącego wraz z żoną i 2 dzieci oraz drugi brat skarżącego – K.M.. Jak wynika z oświadczenia P.M. powierzchnia mieszkalna domu wynosi 48 m.kw. Jak wynika z akt sprawy - postanowienie Sądu Rejonowego w Z. sygn. akt I Ns 143/07 z dnia 12 czerwca 2007 r. - nieruchomość, która jest zabudowana wymienionym wyżej budynkiem, stanowi po śmierci K. i A. M. przedmiot współwłasności w rozmiarze: 89/142 części po matce i w 1/3 części po ojcu na rzecz M.M. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż powierzchnia mieszkalna budynku wynosi 48 m. kw. udział spadkowy M.M. odpowiada powierzchni mieszkalnej w rozmiarze 23,04 m2. Biorąc powyższe pod uwagę Komendant Miejski Policji w R. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., działając w trybie art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277) § 1 ust. 1 pkt 5, § 6 pkt 4 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 918 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r., Nr 105, poz. 884) uchylił z dniem 1 sierpnia 2005 r. własną decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz zmieniającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] września 2005 r. i z dniem 1 sierpnia 2005 r. cofnął skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Od powyższej decyzji M.M. odwołał się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. W odwołaniu skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym, gdyż prawnym współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje stał się z dniem 13 czerwca 2007 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. o stwierdzeniu nabycia spadku po rodzicach. Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu akt sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył brzmienie przepisów § 1 ust. 2 pkt a rozporządzenia MSW i A z 18 lipca 2000 r. oraz § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSW i A z 28 czerwca 2002 r., zgodnie z którymi policjantowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków rodziny. Stosownie do § 6 w/w rozporządzenia decyzje o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodzinny, albo w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia, tj. powierzchni pokoi minimum 14 m kw. Odnosząc się do kwestii daty nabycia spadku organ stwierdził, iż zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Od chwili otwarcia spadku spadkobierca może samodzielnie objąć spadek we władanie. Na wniosek osoby mającej w tym interes prawny Sąd stwierdza nabycie spadku. Jednak orzeczenie to ma charakter jedynie deklaratywny. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z 6 lutego 2008 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Skarżący w całości podtrzymał argumentacje zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniósł, że z testamentu, który zostawiła jego zmarła matka wynikało, że brat P. po jej śmierci nabywa budynek gospodarczy, natomiast pozostały majątek nabędzie osoba, która pozostanie w domu na gospodarstwie. Osoba ta nie była wskazana w testamencie z imienia i nazwiska. Wobec nieporozumień rodzinnych nie można było ustalić, który z braci pozostanie w domu rodzinnym. Dopiero postanowienie Sądu Rejonowego w Z. procentowo określiło udział każdego w spadku po rodzicach. Stwierdził, iż uchylenie prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego winno nastąpić z dniem wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 , poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga M.M. zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn podnoszonych w skardze. Decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej funkcjonariuszowi Policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i cofająca uprawnienia do przedmiotowego świadczenia ma, w ocenie Sądu charakter konstytutywny. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 10 grudnia 2001 r., wydanym w sprawie sygn. akt OSA 8/01, na gruncie ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził słuszny pogląd, do którego Sąd rozpoznający sprawę niniejszą się przychyla, iż w sytuacji, gdy funkcjonariusz Straży Granicznej utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją administracyjną (art. 96 ust. 1 cyt. ustawy o Straży Granicznej), orzekanie o utracie czy cofnięciu tego upoważnienia następuje w drodze decyzji konstytutywnej (wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one, konstytuują nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość ex nunc, nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Akty deklaratoryjne charakteryzują się tym, że w przeciwieństwie do aktów konstytutywnych nie tworzą, nie zmieniają ani nie powodują ustania stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdzają , deklarują, że skutek taki wystąpił z mocy samego prawa, w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Akty deklaratoryjne stwierdzają więc jedynie, wykluczając tym samym mogące powstać wątpliwości, że wystąpił pewien prawem określony stan faktyczny, z którym prawodawca związał istnienie pewnych konsekwencji prawnych. Dlatego też istotą aktów deklaratoryjnych jest stwierdzenie skutków prawnych z mocą wsteczną ex tunc, tj. od chwili zrealizowania się stanu faktycznego, z którym prawodawca związał określone konsekwencje prawne (Krystian Ziemski "Formy prawne realizacji materialnego prawa administracyjnego" w: "Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki " pod red. Zbigniewa Leońskiego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 1998, s. 37). Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny, a zatem ze względu na taką jej istotę, może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale Pięciu Sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OPK 21/2001, ONSA 2002/3, poz. 105, decyzja konstytutywna może zmieniać zakres praw i obowiązków stron tylko na przyszłość, to jest od daty, gdy stała się ostateczna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2001 r., OSA 8/2001, ONSA 2002/3/95, wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2006 r., II SA/Wa 580/2006, lex 302721). W tej zaś sytuacji uchylenie z dniem 1 sierpnia 2005 r. decyzji Komendanta Miejskiego Policji w R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz zmieniającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r. oraz cofnięcie z dniem 1 sierpnia 2005 r. uprawnienia do przedmiotowego świadczenia nastąpiło z naruszeniem § 6 pkt 4 przywołanego rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący zamieszkuje w domu jednorodzinnym położonym w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Bezspornym jest również, że dom jednorodzinny w miejscowości [...] stanowił jego współwłasność. Fakt, iż skarżący jest współwłaścicielem domu, oznacza że jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej, jak również przesądza o tym, że utracił prawo do otrzymania równoważnika określonego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten określa stan faktyczny, z którym norma prawna wiąże skutki prawne oraz prawa i obowiązki, jakie z chwilą spełnienia tego stanu mogą zaistnieć. Skoro przesłanką do otrzymania przedmiotowego równoważnika pieniężnego jest nieposiadanie lokalu mieszkalnego, to w przypadku zmiany tego stanu następuje utrata uprawnienia do jego otrzymania. Wobec powyższego organ był uprawniony do wydania decyzji o utracie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Biorąc jednak pod uwagę konstytutywny charakter zaskarżonej decyzji należy przyjąć, że przyznanie lub utrata prawa do równoważnika może nastąpić nie wcześniej niż od chwili wydania przedmiotowej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wydana nowe rozstrzygnięcie w granicach sprawy, mając przy tym na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie prawidłowej wykładni § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.