I OSK 1010/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 217/08 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 217/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta P. decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) oraz art. 67 ust. 1, art. 69 i art. 70 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), orzekł o przekształceniu na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych – J. S. K. oraz M. K. – prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1270 m2, uregulowanej w KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Pruszkowie Wydział Ksiąg Wieczystych, położonej w P., gmina M. Od tej decyzji odwołanie wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. kwestionując zasadność rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007 r. nr [...], uznając, że Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło, że w orzecznictwie ukształtowanym przed reformą ustrojową państwa i wprowadzeniem samorządu terytorialnego przyjęto, że gdy organ administracji państwowej rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji państwowej, inny organ administracji państwowej nie staje się stroną nawet wówczas, gdy decyzja może powodować dla niego określone skutki cywilnoprawne. Skarb Państwa jako osoba prawna jest bowiem reprezentowany przez różne organy administracji publicznej, w tym wypadku przez organ samorządu terytorialnego. Ten organ rozpoznając sprawę stoi na straży interesów Skarbu Państwa. W związku z tym udział innego organu państwowego w postępowaniu w charakterze strony jest wykluczony. Agencja Nieruchomości Rolnych złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 grudnia 2007 r., zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W skardze podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość weszła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody W. z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] marca 1996 r. nr [...]. Agencja Nieruchomości Rolnych wskazała, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe garażem, ani nie jest przeznaczona pod tego typu zabudowę, jak również nie stanowi nieruchomości rolnej, a zatem nie spełnia wymogów art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 217/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) oraz z naruszeniem art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd wskazał, że w aktach niniejszej sprawy nie ma decyzji Wojewody W. z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...], na mocy której nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], weszła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, którego to faktu nie zakwestionowały jednak organy orzekające. W związku z tym Sąd uznał, że zasadnym będzie rozpoznanie przedmiotowej sprawy na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. Zdaniem Sądu, skarżąca Agencja Nieruchomości Rolnych posiada własny interes prawny w niniejszej sprawie, wywodzący się z przepisów prawa materialnego, zatem przysługuje jej status strony postępowania. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i art. 2, zatem w odniesieniu do powierzonego jej mienia państwowego Agencja jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa reprezentującą go. W związku z tym, zdaniem Sądu, posiada ona status strony postępowania, którego przedmiotem jest mienie wchodzące w skład Zasobu. Powołując się na brzmienie art. 5 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy oraz na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Agencja Nieruchomości Rolnych wykonuje uprawnienia właściciela (Skarbu Państwa) na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i korzysta z takich samych uprawnień jak każdy właściciel, zatem występuje w obrocie prawnym samodzielnie, wykonując w imieniu własnym prawa Skarbu Państwa do powierzonego jej mienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza to, że nie ma konfliktu między organami administracji, które, każdy z innej pozycji, stoją na straży interesów Skarbu Państwa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działające przez radcę prawnego A. D., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sadowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, 2) naruszenie przepisów procesowych, art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, nie jest ona stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. Zatem ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Podkreślono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrażany pogląd, iż stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas, gdy jest organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, który to pogląd podzielono w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wskazał, że ten kierunek orzecznictwa nie uległ zmianie po reformie ustrojowej państwa i wprowadzeniu samorządu terytorialnego na poziomie gminy. Podkreślano, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego ani wówczas, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, ani wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od którego stanowiska zależy treść decyzji. Zwrócono uwagę, że chociaż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości jest stroną w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego nieruchomości, to jednak gmina wydająca decyzje administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako jeden z elementów państwa, czego najlepszym dowodem jest powierzenie jej również zadań z zakresu administracji rządowej. W związku z tym, zdaniem organu uznać należy, że gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że z wyraźnej woli ustawodawcy, starosta wydaje decyzję administracyjną o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zarówno w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jak i nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne (między innymi Agencja Nieruchomości Rolnych). Przy czym, starosta występuje nie tylko jako organ uprawniony ustawowo do orzekania w sprawach dotyczących nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, ale także jako organ uprawniony z mocy prawa do gospodarowania tymi nieruchomościami. Wskazano, że zachodzi tu tożsamość organu administracji publicznej i organu gospodarującego nieruchomościami, podkreślając jednocześnie, że w stosunku do nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, starosta nie gospodaruje tymi nieruchomościami, tylko czyni to Agencja Nieruchomości Rolnych, która jest państwową osobą prawną. W związku z tym, zdaniem organu, w przypadku nieruchomości rolnych Skarbu Państwa nie zachodzi tożsamość organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie i wydającego decyzje administracyjną organu gospodarującego nieruchomościami. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie oznacza to jednak, że Agencja Nieruchomości Rolnych może stać się stroną postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (rolnych). Podkreślono bowiem, że na skutek powierzenia Agencji Nieruchomości Rolnych przez Skarb Państwa wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do nieruchomości rolnych, Agencja Nieruchomości Rolnych nie stała się właścicielem tych nieruchomości. Prawo własności nieruchomości rolnych przysługuje bowiem nadal Skarbowi Państwa. Za taką argumentacją przemawia również, w ocenie organu art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), zgodnie z którym, w przypadku braku uprawnionego do pierwokupu, o którym mowa w ust. 1, albo niewykonania przez niego tego prawa, prawo pierwokupu przysługuje z mocy ustawy Agencji, działającej na rzecz Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało zatem, że zarówno przy pierwokupie, jak i wykupie, Agencja Nieruchomości Rolnych działa na rzecz Skarbu Państwa, a nabyte w ten sposób nieruchomości wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, których właścicielem jest Skarb Państwa, a nie Agencja Nieruchomości Rolnych. W związku z tym organ doszedł do wniosku, że wykonywanie przez Agencję Nieruchomości Rolnych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości rolnych nie jest okolicznością wystarczającą do uznania, iż przysługuje jest interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny przysługuje zatem Skarbowi Państwa z racji bycia właścicielem owych nieruchomości, a Agencja może mieć jedynie interes faktyczny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo wskazał podstawę kasacyjną w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Natomiast w odniesieniu do podstawy naruszenia prawa materialnego, wskazano, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano wniosku kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania dotyczące zarzutów skargi kasacyjnej poprzedzić należy wskazaniem, że wobec bezspornych ustaleń tak Sądu pierwszej instancji, jak i organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, nieruchomość określona w zaskarżonej decyzji wchodziła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy, a o tych uprawnieniach przesądzają przepisy prawa materialnego. Organy administracji państwowej obowiązane są zatem zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Bez zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu, strona byłaby bowiem w rzeczywistości nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania. Podkreślić przy tym należy, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie należy najpierw przedstawić skutki powierzenia Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa przez Skarb Państwa wykonywania prawa własności w stosunku do nieruchomości rolnych, o których mowa w art. 1 i 2 powołanej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3 tejże ustawy, Agencja obejmując we władanie składniki mienia Skarbu Państwa, wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa oraz osób trzecich, w tym również wynikające z decyzji administracyjnych. Oznacza to, że mienie Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy, przejęte w trybie tej ustawy przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, tworzy Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym Agencja samodzielnie gospodaruje (art. 12 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy), między innymi w drodze sprzedaży. Według art. 20 ust. 1 i 3 ustawy Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, prowadząc samodzielną, niezależną od budżetu Państwa gospodarkę finansową, wszelkie uzyskiwane przez nią środki finansowe przeznacza na realizację zadań określonych w ustawie oraz na funkcjonowanie Agencji. Z powyższego wynika, iż ratio legis art. 5 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299) polega na tym, że zobowiązania i wierzytelności Skarbu Państwa związane ze zwrotem byłemu właścicielowi w trybie art. 69 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) wywłaszczonej nieruchomości, przekazanej następnie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, stają się zobowiązaniami i wierzytelnościami tej Agencji, co oznacza, iż rozliczenia obejmującego zwrot zwaloryzowanego odszkodowania dokonuje się między Agencją a osobą, na której rzecz następuje zwrot nieruchomości. Uznać zatem należy, że wolą ustawodawcy było, aby Skarb Państwa swoje uprawnienia właścicielskie do mienia określonego w art. 1 i art. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wykonywał za pośrednictwem Agencji Nieruchomości Rolnych, co oznacza, że mienie Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy, przejęte w trybie tej ustawy przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, tworzy Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym Agencja samodzielnie gospodaruje, między innymi w drodze sprzedaży. Według art. 20 ust. 1 i 3 ustawy Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, prowadząc samodzielną – niezależną od budżetu Państwa – gospodarkę finansową, wszelkie uzyskiwane przez nią środki finansowe przeznacza na realizację zadań określonych w ustawie oraz na funkcjonowanie Agencji. W niniejszej natomiast sprawie z niekwestionowanych ustaleń wynika, że przedmiotowa nieruchomość weszła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. sprostowanej postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. Nie można zatem podzielić stanowiska zajętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie nie ma legitymacji prawnej do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia 10 września 2007 r. W związku z tym uznać należy, że Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje legitymacja strony w niniejszym postępowaniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działająca na rzecz Skarbu Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych ma interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu, ponieważ dotyczy ono nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Ze wskazanych wyżej względów uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.