VI SA/Wa 2036/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. O. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 dalej jako t.d.) oraz l.p. 1.2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] kwietnia 2007 r., wniesionego przez P. O. (dalej jako skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. Podczas kontroli pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez W. K., która miała miejsce w dniu [...] lutego 2006 r., stwierdzono m. in. wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W związku ze stwierdzonym naruszeniem decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8 000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania od powyżej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylił decyzję w części dotyczącej nałożenia ww. kary pieniężnej i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, celem wyjaśnienia czy wykonywany był krajowy czy też międzynarodowy transport drogowy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nałożył powtórnie na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8 000 zł, biorąc pod uwagę, iż krajowy transport drogowy wykonywany był przez skarżącego od 2005 r. i w dniu kontroli wykonywany był transport właśnie tego rodzaju. Pomimo tego kontrolowany pojazd nie był zgłoszony do licencji nr [...]. Zgłoszenie ww. pojazdu nastąpiło dopiero w dniu [...] kwietnia 2006 r. Jednocześnie organ uznał, że dla sprawy bez znaczenia pozostaje zagadnienie zgłoszenia pojazdu do licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, skoro ten rodzaj transportu nie był wykonywany. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, iż w dniu [...] września 2005 r. została zawarta umowa leasingu na kontrolowany pojazd, a w dniu [...] września 2005 r., został on zarejestrowany. Następnie w dniu [...] października 2005 r. skarżący pismem do Urzędu Miasta w T. zgłosił pojazd do wykonywania transportu krajowego. Skarżący wskazał, że przepisy nakładają na przedsiębiorcę obowiązek zgłoszenia pojazdu do licencji, lecz nie nakładają obowiązku kiedy uprawniony organ dokona rejestracji zgłoszenia. Zwrócił również uwagę, że licencja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego jest licencją zezwalającą na wykonywanie również transportu krajowego. Kontrolowany pojazd był zgłoszony do licencji międzynarodowej, a zatem w ocenie skarżącego karę pieniężną nałożono bezpodstawnie. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że kontrolowany pojazd o numerze rejestracyjnym [...], na dzień kontroli drogowej, nie był zgłoszony przez przedsiębiorcę P. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...], do licencji nr [...] udzielonej na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Powyższe potwierdził Urząd Miasta T. w piśmie z dnia [...] marca 2007 r., informując, iż pojazd o nr rej. [...] został zgłoszony do licencji w dniu [...] kwietnia 2006 r. W toku postępowania odwoławczego, mając na uwadze twierdzenia skarżącego zawarte w odwołaniu, Główny Inspektor Transportu Drogowego zwrócił się z prośbą do B. o udzielenie informacji czy skarżący zgłosił pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] (nr [...]) do licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], B. poinformowało, iż pojazd ten został zgłoszony do licencji Nr [...], doręczonej skarżącemu w dniu [...] marca 2006 r. Wobec powyższych ustaleń organ przyjął, że skarżący wykonywał w dniu [...] lutego 2006 r. transport drogowy pojazdem niezgłoszonym zarówno do licencji nr [...] udzielonej na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, jak również do licencji udzielonej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Organ podkreślił, iż przedsiębiorca posiadający licencję może w oparciu o nią wykonywać przewozy tylko pojazdami, na które ma do tego uprawnienie, a więc zgłoszonymi do licencji, a w praktyce wskazanymi we wniosku o udzielenie licencji. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 1 t.d. przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 t.d. nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Zatem w przedmiotowej sprawie – w ocenie organu – zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa. Przedsiębiorca nie może wykonywać działalności w oparciu o uprawnienia wynikające z licencji pojazdem, na który nie uzyskał stosownego wypisu. Jeśli decyduje się na wykonywanie transportu drogowego, tak jak to miało miejsce w dniu [...] lutego 2006 r., bez posiadania stosownych uprawnień, musi się liczyć z ewentualnymi konsekwencjami, a w przypadku kontroli do ponoszenia kosztów związanych z nałożonymi karami pieniężnymi. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący P. O. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 12 ust. 2a w zw. z art. 12 ust. 2 t.d. obowiązujących od dnia 17 września 2004 r. do dnia 26 czerwca 2007 r.; - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 12 ust. 2a w zw. z art. 12 ust. 2 t.d. obowiązującym na dzień [...] lutego 2006 r. posiadanie przez niego licencji na międzynarodowy transport drogowy, uprawniało go również do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym. Podał, że w dniu [...] lutego 2006 r. wprowadził do eksploatacji w zamian za pojazd [...] oraz za pojazd [...], pojazdy o numerach rejestracyjnych [...] i [...], o czym poinformował B. pismem z dnia [...] lutego 2006 r. Wobec odpowiedzi uzyskanej przez organ odwoławczy z B., a odnoszącej się do licencji NR [...], skarżący zaakcentował, że pojazd o nr rejestracyjnym [...] zaszeregowany był do licencji o numerze [...], jak również, że z pisma nie wynika kiedy przedsiębiorca dokonał zgłoszenia. Podał także, że licencja [...] nie dotyczyła jego. Powyższe okoliczności świadczą w ocenie skarżącego, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o oddalenie skargi, potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu wobec treści zarzutów zawartych w skardze, argumentacja przedstawiona w decyzji pozostaje aktualna dla potrzeb odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami postępowania administracyjnego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki, w zależności od rodzaju tych naruszeń. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując zaskarżoną decyzję w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem m. in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych w sprawie ustaleń, w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W przypadku nakładania przez organ administracji państwowej na określony podmiot kar pieniężnych, które de facto stanowią sankcję o charakterze karnym, zarówno w doktrynie, jaki i w orzecznictwie podkreśla się, mając na względzie wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, obowiązek organu szczególnie starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji, tak aby strona, pomimo niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, wiążącego się ze znaczną dolegliwością finansową, mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia na nią kary pieniężnej. Art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem, a nie samodzielne rozstrzyganie sprawy i wyprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie na skarżącego została nałożona kara pieniężna w wysokości 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 t.d. podjecie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Stosownie do art. 11 ust. 3 t.d. organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. Art. 14 ust. 1 t.d. zobowiązuje przewoźnika drogowego do zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 1.2. załącznika do t.d., która karą pieniężną w wysokości 8000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, iż skarżący posiada zarówno licencję na krajowy jak i na międzynarodowy transport drogowy. Stosownie do art. 12 ust. 2a t.d. licencja na międzynarodowy transport drogowy uprawnia również do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonych. Miedzy stronami niesporne jest także, że w dniu kontroli wykonywany był krajowy transport drogowy. A zatem okazując do kontroli wypis z licencji na międzynarodowy transport drogowy kierowca wypełnił obowiązek nałożony na niego przez art. 87 ust. 1 pkt 1 t.d. Sporne jest natomiast czy i kiedy skarżący uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 14 ust. 1 t.d. tj. zgłosił na piśmie zmianę pojazdu wskazanego w licencji na pojazd będący przedmiotem kontroli. Biorąc pod uwagę zarzuty sformułowane w odwołaniu, organ odwoławczy zwrócił się pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. do B. o wskazanie, czy do licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego został zgłoszony pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] ( nr [...]). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy uznał za niewystarczajacą odpowiedź B. z dnia [...] marca 2006 r. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. B. podał, że wypisy z licencji przedsiębiorcy P. O. [...] wygasły [...] maja 2007 r. Wskazał również, że pojazd [...] został zgłoszony do licencji nr [...], która została doręczona w dniu [...] marca 2006 r. przedsiębiorcy [...] S.A. Biorąc pod uwagę treść powyższego pisma organ odwoławczy ustalając stan faktyczny przyjął, że kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do licencji, udzielonej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, a zatem zaistniały okoliczności uzasadniające nałożenie kary pieniężnej. Oceniając powyższe pismo B. organ nie zwrócił jednak uwagi, iż odnosi się ono do licencji udzielonej innemu przedsiębiorcy niż skarżący. Inny jest też numer licencji, ważnej do [...] maja 2052 r., którą legitymował się skarżący, co również uszło uwadze organu. W tej sytuacji nie można uznać, że organ, w oparciu o informacje zawarte w omawianym piśmie, ustalił w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu było wyjaśnienie powyższych rozbieżności, a także zobowiązanie do wskazania jakiego wniosku dotyczy pismo B. z [...] marca 2006 r. złożone w toku postępowania przez skarżącego oraz w jakiej dacie, a ewentualnie czy w ogóle, został złożony wniosek z dnia [...] lutego 2006 r., na który w toku postępowania administracyjnego powoływał się skarżący. Jednocześnie organ winien pamiętać, że istotne w sprawie jest czy i kiedy skarżący zgłosił zmianę danych ujętych w licencji czyli zmianę pojazdów, którymi wykonywany jest transport drogowy. Kara pieniężna, określona w lp. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, przewidziana jest bowiem za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszłonym do licencji. Ma zatem rację skarżący, że w sprawie istotne jest czy i kiedy wypełnił on nałożony na niego ustawą obowiązek, a nie w jakiej dacie organ dokonał stosownych zmian. Mając to na względzie należy zwrócić uwagę, odnosząc się do twierdzeń i zarzutów skarżącego formułowanych w toku postępowania administracyjnego, że w przypadku licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego, z akt sprawy wynika, że pismo do Urzędu Miasta T. z dnia [...] października 2005 r., informujące o zmianie taboru, wpłynęło w dniu [...] kwietnia 2006 r. (data prezentaty). Jeżeli zatem skarżący twierdzi, że dokonał stosownego zgłoszenia wcześniej, to winien tę okoliczność udowodnić. Dopiero po uzyskaniu od B. powyższych danych, organ ustali w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy i oceni czy kwalifikuje się on do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności, Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.