II SA/Ke 196/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2008r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję-rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do nagrody rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 196/08 UZASADNIENIE Decyzją – rozkazem personalnym z dnia [...]Komendant Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną przez G. K. decyzję - rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] o odmowie przyznania prawa do nagrody rocznej za 2007r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że Komendant Powiatowy Policji w S. w dniu 11 grudnia 2006r., na podstawie art. 134i ust.1c ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji, wszczął wobec G. K. postępowanie dyscyplinarne, zakończone orzeczeniem z dnia [...], w którym uznano w/w policjanta winnym zarzucanych mu czynów i wymierzono karę dyscyplinarną – ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Orzeczeniem z dnia [...] organ II-giej instancji Komendant Policji utrzymał powyższe orzeczenie w mocy, zaś wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G. K. złożoną na to rozstrzygnięcie. Wyrok stał się prawomocny dnia 11 września 2007r. W oparciu o powyższe okoliczności Komendant Powiatowy Policji w S. w dniu [...], na podstawie art. 110 ust.7 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z § 5 ust.1 oraz § 7 ust.1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów, wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego odmówił przyznania sierż. szt. G. K. uprawnień do nagrody rocznej za 2007r. Decyzję uzasadnił tym, że w/w funkcjonariusz policji dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej, za co w 2007r. została mu wymierzona prawomocna kara dyscyplinarna: ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Przytaczając treść art. 110 ust.7 pkt 3 ustawy o Policji, organ II-giej instancji podniósł, że przepis ten obliguje do nieprzyznania nagrody rocznej w sytuacji naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem o wymierzeniu kary dyscyplinarnej, bowiem stanowi samodzielną podstawę, uzasadniającą nieprzyznanie nagrody rocznej w przypadku zaistnienia przesłanek w nim określonych, na co wskazuje zwrot "nagroda roczna nie przysługuje". Organ podkreślił, że nagroda roczna jest świadczeniem przysługującym policjantowi za rok kalendarzowy, w którym pełnił on służbę. Zatem ocena uprawnień do tej nagrody następuje przy uwzględnieniu zdarzeń mających miejsce w tym okresie. Organ podniósł, że z analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie nieprzyznania G. K. nagrody rocznej na 2007r. bezsprzecznie wynika, że wymieniony w 2007r. został prawomocnym orzeczeniem uznany winnym naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzono mu karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Wobec powyższego wydanie decyzji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu uprawnień do nagrody rocznej za 2007r. na podstawie art. 110 ust.7 pkt 3 ustawy o Policji, jako konsekwencji ukarania go prawomocną kara dyscyplinarną wskazaną w art. 134 pkt 3 tej ustawy, było w pełni uzasadnione. Skargę od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył G. K., który wniósł o "uznanie zaskarżonej decyzji za nieważną" i zakwestionował zastosowanie w sprawie art. 110 ust.7 pkt 3 ustawy o Policji podkreślając, że w 2007r. nie popełnił żadnego czynu, za który wszczęto by przeciwko niemu postępowanie karne lub dyscyplinarne i za czyn popełniony w 2007r. żadnej kary mu nie wymierzono. Skarżący zarzucił także, iż zaskarżona decyzja "świadczy o braku bezstronności i o lekceważeniu prawa, oraz o naciąganiu go do własnych potrzeb w zależności od sytuacji". W odpowiedzi na skargę organ II-giej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, przytoczył treść art. 110 ust.8 ustawy o Policji podkreślając, że nie należy go interpretować wspólnie z ust.7, bowiem są to samodzielne materialnoprawne podstawy decyzji uzasadniające nieprzyznanie nagrody rocznej w przypadku spełnienia przesłanek w nich określonych. Na potwierdzenie powyższego organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r., sygn. akt IOSK 1333/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa materialnego, które powodują konieczność uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także poprzedzającej ją decyzji organu I-szej instancji. Stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, że prawomocnym orzeczeniem nr [...] z dnia [...] Komendant Policji utrzymał w mocy orzeczenie organu I-szej instancji z dnia [...] o wymierzeniu G. K. kary dyscyplinarnej przewidzianej w art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U.07.43.277 j.t. ze zm.), to jest ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia nr [...], kara ta wymierzona została policjantowi za czyny popełnione przez niego w roku 2006. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w S. odmówił G. K. prawa do nagrody rocznej za rok 2006, a orzeczenie to utrzymane zostało w mocy rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Policji z dnia [...] (k. 31-33 i 37-38 akt administracyjnych). Oba organy przytoczyły jako podstawę prawną swoich rozstrzygnięć przepis § 6 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U.02.86.789 ze zm.) w zw. z art. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.nr 158, poz.1122 ze zm). Ustawa ta znowelizowała z dniem 20 września 2006r. dotychczasowy art. 110 ustawy o Policji, który -w zakresie określenia szczegółowych warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, a także zasad ich obniżania i przypadków, kiedy nagroda nie przysługuje - odsyłał do zapisów cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002r. Od daty nowelizacji zasady te określone są w ustawie o Policji tj. w art. 110, przy czym ustawodawca zastrzegł, że prawo do nagrody rocznej za 2006r. ustalać należy na podstawie przepisów dotychczasowych, czyli przepisów zawartych w rozporządzeniu z 20 czerwca 2002r. (art. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw). Przepis § 6 pkt 1 rozporządzenia, w oparciu o który odmówiono skarżącemu prawa do nagrody rocznej za rok 2006 stanowił, że nagroda nie przysługuje lub jest obniżana za rok kalendarzowy, w którym policjant popełnił czyn będący przedmiotem postępowania karnego lub dyscyplinarnego, jeżeli nagroda roczna nie została wypłacona. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia dotyczące pozbawienia G. K. prawa do nagrody za 2006r. organy wskazały na fakt popełnienia przez niego w tym właśnie roku czynów objętych dwoma postępowaniami dyscyplinarnymi, w wyniku których prawomocnie orzeczono wobec niego w 2007r. dwie kary dyscyplinarne: - nagany (orzeczenie nr [...] Komendanta Policji z [...], utrzymujące w mocy orzeczenie organu I-szej instancji z [...], k.1-5 akt administracyjnych) oraz - ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku (powoływane już wyżej orzeczenie nr [...] Komendanta Policji z [...]). W aktualnie kontrolowanym orzeczeniu, organy policji odmówiły G. K. nagrody rocznej za rok 2007, powołując jako materialnoprawną podstawę takiego rozstrzygnięcia znowelizowaną treść art. 110 ust.7 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym nagroda roczna nie przysługuje policjantowi w przypadku popełnienia czynu, za który wymierzono mu jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 134 pkt 3-6, czyli między innymi karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Wprawdzie ocena, czy zachodzą przesłanki określone w cytowanym przepisie możliwa będzie dopiero po wydaniu ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego wymierzającego policjantowi jedną z kar przewidzianych w art. 134 pkt 3-6 ustawy o Policji, to jednak fakt ten nie oznacza automatycznie, że policjant nie ma prawa do nagrody rocznej za rok, w którym zapadło takie orzeczenie. Tak natomiast zdaje się interpretować komentowany przepis organ II-giej instancji. O ile art. 110 ust.7 pkt 3 ustawy o Policji wymienia przypadki, w których nagroda roczna policjantowi nie przysługuje, to ust. 8 tego przepisu określa zasady jej pozbawiania, a konkretnie precyzuje, za który rok kalendarzowy można mu prawa do takiej nagrody odmówić. Artykuł 110 ust.8 stanowi bowiem, że obniżenie lub pozbawienie prawa do nagrody rocznej następuje za rok kalendarzowy, w którym policjant popełnił przestępstwo lub czyn, o których mowa w ust. 5 pkt 1 i 2, w art. 41 ust. 1 pkt 4 i 4a oraz ust. 2 pkt 2 i 8, a także w art. 134 pkt 3-6, lub otrzymał opinię, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 i 3, albo został zwolniony ze służby w przypadkach, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, a jeżeli nagroda została już wypłacona - za rok, w którym: 1) postępowanie karne lub dyscyplinarne w tej sprawie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem lub 2) policjant został zwolniony ze służby. W stanie faktycznym sprawy cytowany przepis w powiązaniu z art. 110 ust.7 pkt 3 należy odczytywać w ten sposób, że pozbawienie G. K. prawa do nagrody rocznej mogło nastąpić jedynie za ten rok kalendarzowy, w którym popełnił czyn, za który wymierzono mu karę dyscyplinarną, o której mowa w art. 134 pkt 3 ustawy o Policji czyli karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Taka interpretacja jest dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego logiczna i przekonująca, mimo pewnej niedokładności legislacyjnej, którą można dostrzec przy lekturze cytowanego przepisu, gdyż powołany w nim art. 134 pkt 3-6, który ma określać przestępstwo lub czyn popełniony przez policjanta, dotyczy faktycznie jedynie rodzajów kar dyscyplinarnych. Przepis art. 110 ust.8 wprowadza generalną zasadę, wedle której następuje realizacja negatywnych dla policjanta konsekwencji finansowych w postaci obniżenia lub pozbawienia go prawa do nagrody rocznej. Nie ma przy tym racji organ wywodząc w odpowiedzi na skargę, że art. 110 ust.8 "nie należy interpretować wspólnie z ust.7, bowiem są to samodzielne materialnoprawne podstawy decyzji uzasadniające nieprzyznanie nagrody rocznej w przypadku spełnienia przesłanek w nich określonych". Uregulowanie zawarte w ust. 8 stanowi bowiem uzupełnienie norm zawartych w art. 110 ust. 5 i 7, a jeśli chodzi o przypadki popełnienia przez policjanta czynu, który uprawnia właściwe organy do obniżenia nagrody rocznej bądź pozbawienia prawa do niej –decydującym jest data popełnienia czynu (nie wymierzenia kary), gdyż jedynie za ten rok kalendarzowy, w którym policjant się go dopuścił nagroda roczna jest obniżana bądź w ogóle nie przyznawana. Wyjątkiem jest sytuacja, w której nagroda roczna została już wypłacona, co zachodzi wtedy, gdy sankcja karna bądź dyscyplinarna nie została orzeczona w roku, w którym policjant popełnił czyn lub przestępstwo. Tylko w takim przypadku obniżenie lub pozbawienie prawa do nagrody rocznej następuje za rok kalendarzowy, w którym postępowanie karne lub dyscyplinarne w tej sprawie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Jednak nawet wówczas, podstawą zastosowania wobec policjanta sankcji finansowych jest fakt popełnienia przez niego czynu bądź przestępstwa. Jak wynika z niekwestionowanych w sprawie okoliczności faktycznych, skarżący popełnił czyn, za który wymierzona mu została kara dyscyplinarna - ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, w roku 2006, a więc w oparciu o przepis art. 110 ust.7 pkt 3 ustawy o Policji nie było podstaw do pozbawienia go z tego tytułu prawa do nagrody rocznej za rok 2007, kiedy to zapadło orzeczenie dyscyplinarne. Nie zachodzi także sytuacja określona w art. 110 ust.8 in fine, gdyż G. K. nie wypłacono nagrody rocznej za rok 2006, skoro prawomocną decyzją, o której była mowa na wstępie, został jej pozbawiony. Nawiązując do powołanego w odpowiedzi na skargę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r., sygn. akt IOSK 1333/05 podkreślić należy, że nie dotyczy on w ogóle stanu prawnego, w którym orzekały organy obu instancji w niniejszej sprawie. Przepis art. 110 ustawy o Policji znowelizowany został bowiem ustawą z dnia 21 lipca 2006r., a wszedł w życie 20 września 2006r. Ustawodawca wprowadził do niego nowe uregulowanie, zawarte w omawianym wyżej ust.8, którego nie zawierały przepisy obowiązującego wcześniej (do 20 września 2006r.) rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg. Zapis znajdujący się w ust.8 eliminuje wątpliwości, jakie mogły nasuwać niejasno sformułowane przepisy powołanego wyżej rozporządzenia. Przede wszystkim wprowadza czytelną i zgodną z zasadą sprawiedliwości społecznej regułę, iż za popełnienie czynu (przestępstwa) określonego w art. 110 ust.7, policjant zostaje pozbawiony prawa do nagrody rocznej tylko jeden raz – wedle zasad określonych w art. 110 ust.8. Koncepcja przyjęta przez organy w sprawie niniejszej akceptuje zaś stanowisko odwrotne, z którym nie można się zgodzić i które nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, iż sankcja finansowa w postaci odebrania policjantowi prawa do nagrody rocznej w przypadku popełnienia przez niego czynu lub przestępstwa, określonego w art. 110 ust. 7 ustawy o Policji, może być zastosowana dwukrotnie: raz z tej racji, iż dany czyn popełnił, a drugi raz – z uwagi na wymierzenie mu za ten sam czyn określonej kary dyscyplinarnej, bądź skazania za przestępstwo. Faktycznie jednak– mimo pozornego wystąpienia dwóch zdarzeń (popełnienia czynu lub przestępstwa oraz ukarania, bądź skazania)–źródłem dodatkowej, finansowej dolegliwości dla policjanta jest tylko jedno z nich– popełnienie czynu, za który– wedle stanowiska prezentowanego przez organ - mógłby być pozbawiony prawa do nagrody rocznej dwa razy. Reasumując, orzekając w niniejszej sprawie oba organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną interpretację art. 110 ust.7 pkt 3 i ust. 8 ustawy o Policji, polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy istnieją podstawy do pozbawienia G. K. prawa do nagrody rocznej za rok 2007. Powoduje to konieczność uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także poprzedzającej ją decyzji organu I-szej instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawione wyżej uwagi, a przede wszystkim fakt, że w ich świetle wydanie decyzji co do pozbawienia G. K. nagrody rocznej za 2007r. jest bezprzedmiotowe.