II SA/Gd 190/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. G., L. G. i M. B.j na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał L. i R. W. roboty budowlane polegające na budowie dwóch wiat na działce nr [...] położonej w T. przy ul. [...], w związku z realizacją robót na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazując jednocześnie przedstawienie w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, które powinno być wykonane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wraz z dowodem przynależności tej osoby do właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę. W uzasadnieniu organ wskazał, iż budowę wiat rozpoczęto w połowie października 2007 r., na podstawie zgłoszenia z dnia 7 sierpnia 2007 r., budowa nie jest zakończona. Wiata oznaczona nr 1 usytuowana od strony ulicy [...] znajduje się w odległości 0,63 m od granicy z działką budowlaną nr [...], a wiata oznaczona nr 2 w odległości 0,95 m od granicy z tą działką nr [...]. Zjazd do wiaty nr 1 odbywać się będzie z ulicy [...]. Kalenice wiat są usytuowane prostopadle do ulicy [...]. Organ I instancji stwierdził, że budowa przedmiotowych wiat została rozpoczęta na podstawie skutecznego zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w T., jednak samo zgłoszenie zostało wadliwie przyjęte, nie rozpatrzono bowiem kwestii usytuowania głównej kalenicy równolegle do drogi publicznej, z której odbywa się zjazd na posesję. Zagadnienie to jest ujęte w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Terenu mieszkalno - usługowego P. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 26 stycznia 2006 r. Zjazd na posesje odbywa się, z ulicy [...], a zatem kalenica wiat powinna być usytuowana równolegle do tejże drogi, a jest prostopadle i tak przyjęto zgłoszenie. Nadto organ I instancji wskazał, iż przyjmując zgłoszenie organ nie rozpatrzył kwestii rozmieszczenia wiat na działce, na dołączonej mapie obrazującej lokalizację wiat inwestor nie określił w jakiej odległości od granic z sąsiednimi działkami chce postawić wiaty zostawiając tym samym inwestorowi dobrowolność umiejscowienia wiat na działce, co jest wadliwe. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli inwestorzy R. i L. W.. Wskazali oni, iż budowę wiat rozpoczęli na podstawie skutecznego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego i wstrzymanie robót jest dla nich krzywdzące. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz stwierdził brak podstaw do wstrzymania robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącego, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, (przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki), nie wymaga pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe wiaty mogły być wybudowany na podstawie zgłoszenia, a wyczerpanie przesłanki do wstrzymania robót budowlanych wymienionej w art.50 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego następuje jedynie wówczas, gdy obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę realizowany jest na podstawie zgłoszenia, co w tym przypadku nie ma miejsca. Ponadto organ ten wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie położenia kalenicy głównej od strony wjazdu dotyczą funkcji wiodącej na tym terenie, czyli budynku mieszkalnego. Wiata pełni funkcję pomocniczą dla budynku mieszkalnego i nie jest budynkiem w rozumieniu przepisów art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego. Tak więc warunek określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie usytuowania kalenicy głównej nie dotyczy realizowanych obiektów. Organ odwoławczy wskazał, iż ewentualne naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogło uzasadniać wstrzymanie robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego, jako realizowanych w sposób niezgodny z przepisami. Jednakże w omawianym przypadku okoliczność ta nie zachodzi. Organ stwierdził również, iż budowa przedmiotowych wiat nie narusza też przepisów w zakresie odległości określonych w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.Nr 109 z 2004 r., poz.1156). Przepisy ten dotyczy wyłącznie budynków, a ponadto wiaty są oddalone od granicy i odprowadzenie wód opadowych następuje na teren własnej nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli H. i L. G. oraz M. B., współwłaściciele działki nr [...], domagając się jego uchylenia. Skarżący wskazali, że organ odwoławczy pominął przeznaczenie budowanych wiat i naruszył przepisy rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych, które zabraniają składowania poza budynkami materiałów palnych w tym, gałęzi, chrustu w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Skarżąc wskazali, że budowa wiat w bezpośredniej bliskości granicy ich nieruchomości stanowi uciążliwość i zakłóca korzystanie z tej nieruchomości. Nadto zarzucili oni, iż zgłoszenie robót było wadliwe bowiem nie dołączono do niego właściwego szkicu, zawierającego wymiary. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie organ I instancji błędnie wskazał jako podstawę prawną postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego jest słuszne. Wykonywanie robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego polega na wykonywaniu na podstawie zgłoszenia robót wymagających pozwolenia na budowę, a sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Realizacja robót budowlanych polegających na budowie dwóch wiat o powierzchni 20 m2, na działce o wielkości 595 m 2, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podlegała zgłoszeniu. Dokonanie zgłoszenia nie naruszało zatem treści art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W sprawie istniały natomiast podstawy do wstrzymania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach prawa. Z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, iż właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Wadliwe niewniesienie przez organ sprzeciwu od zgłoszenia naruszającego przepisy, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 tego Prawa nie zawęża robót budowlanych objętych jego dyspozycją do robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę, stanowi on zatem podstawę wstrzymania wszelkich robót wykonywanych sprzecznie z przepisami, w tym robót, odnośnie których dokonano zgłoszenia. Z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący dokonali zgłoszenia i rozpoczęli realizację dwóch wiat z przeznaczeniem na przechowywanie materiałów opałowych – drewna kominkowego oraz pelletów w odległości 0,63 m i 0,95 m od granicy sąsiedniej nieruchomości. Wiata jest zadaszeniem wspartym na słupach. Nie stanowi ona budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80 poz. 563) w obiektach oraz na terenach do nich przyległych zabronione jest wykonywanie czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, w tym składowanie poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych gałęzi i chrustu. Cytowany przepis ma na celu ochronę życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia przed pożarem. Wprowadzona regulacja chroni m.in. interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości przed lokalizowaniem źródła ewentualnego pożaru w bezpośredniej bliskości ich działki oraz rozprzestrzenianiem się pożaru na tę nieruchomość. Skoro składowanie materiałów palnych poza budyniem w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki jest niedopuszczalne, za niedopuszczalne uznać należy także wzniesienie przeznaczonego do tego celu obiektu budowlanego, w postaci wiaty na przechowywanie materiału opałowego. Inwestor nie zachował przy wznoszeniu wiat na materiały opałowe przewidzianej przepisami odległości 4 m od granicy sąsiedniej nieruchomości, lokalizując je w odległości 0,63 m i 0,95 m od granicy działki. Zarówno ranga naruszonego przepisu ochrony przeciwpożarowej jak i stopień odstępstwa od przewidzianego w nim wymogu wskazują, iż realizowane roboty budowlane istotnie naruszają przepis prawa. Organ nadzoru budowlanego w sytuacji realizacji takiej inwestycji winien zatem zastosować przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i na jego podstawie wstrzymać prowadzone roboty budowlane. Organ odwoławczy zajął stanowisko, iż wznoszone obiekty nie naruszają ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenu mieszkalno – usługowego P. w T. odnośnie usytuowania kalenicy głównej obiektów równolegle do drogi publicznej, z której odbywa się zjazd na posesję, bowiem ustalenia te dotyczą jedynie funkcji wiodącej na tym terenie, a więc budynku mieszkalnego, a wiata nie jest budynkiem i pełni funkcję pomocniczą wobec budynku mieszkalnego. Z treści przepisu pkt. 9 Karty terenu Nr [...] wynika, iż wskazuje on parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. W punkcie d przepis ten określa obowiązującą formę dachu jako dach wielospadowy o usytuowaniu głównej kalenicy równolegle do drogi publicznej, z której odbywa się zjazd na posesję. Z treści tego uregulowania nie wynika by dotyczyło ono wyłącznie budynków mieszkalnych, bądź innych budynków, z wyłączeniem innego rodzaju obiektów budowlanych wznoszonych na tym terenie. Uznać zatem należy, iż kalenica główna każdego odrębnego obiektu budowlanego, winna spełniać wymóg położenia równoległego względem drogi publicznej, z której odbywa się zjazd na posesję. Zjazd na posesję inwestorów odbywa się z ulicy [...], względem której usytuowana jest równolegle kalenica dachu budynku mieszkalnego. Kalenice innych wznoszonych obiektów budowlanych winny zatem spełniać ten sam warunek. Wymóg ten nie został spełniony w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe, wadliwie wskazana została natomiast jego podstawa prawna. Postanowienie organu I instancji zostało wydane w związku ze stwierdzeniem wadliwości przyjęcia zgłoszenia. Organ ten dokonał ustaleń odnośnie odległości wiat od granicy nieruchomości, wskazywał na błędne zaniechanie przez inwestorów określenia w zgłoszeniu odległości wiat od granic nieruchomości oraz kwestionował zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ ten w zakresie tych samych okoliczności faktycznych jakie stanowiły przedmiot badania organu I instancji, winien dokonać prawidłowej oceny prawnej i skorygować wadliwość polegającą na błędnym wskazaniu w stanie faktycznym sprawy art. 50 ust. 1 pkt 3 zamiast pkt 4 Prawa budowlanego oraz dokonać oceny prawnej kwestii odległości wiat od granicy działki w kontekście przepisów obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W wyroku z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. I SA 1294/82 (ONSA 1983, nr 1, poz. 5) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. W wyroku z dnia 6 maja 1999 r. sygn. akt II S.A./Gd 134/97 (Lex Nr 44166) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, iż brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji organu I instancji bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji. Organ II instancji jest organem powołanym do merytorycznego rozpoznania sprawy i wskazane wyżej uchybienie organu I instancji może naprawić, przywołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, winien zatem, uwzględniając dokonaną przez Sąd ocenę prawną, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, korygując wadliwą podstawę prawną postanowienia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie organu odwoławczego z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, iż zaskarżone i uchylone postanowienie nie może być wykonane. Brak jest bowiem w niniejszej sprawie uzasadnionych podstaw do zapewnienia skuteczności wadliwego postanowienia w okresie do uprawomocnienia się wyroku.