II SA/Sz 86/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 maja 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego – Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 28 października 2005 r. wymierzył P. Spółce z o.o. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy Jagiellońskiej w S., w okresie od dnia 14 czerwca 2005 r. do dnia 22 sierpnia 2005 r. pod trzy reklamy, oraz pod dwie reklamy w dniach 21 września 2005 r. i 4 października 2005 r., bez zezwolenia zarządcy drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w wyniku rozpoznania zażalenia, uchyliło decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że należy ustalić podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, nie jest bowiem wystarczające ustalenie właściciela działki. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 17 stycznia 2007 r. Prezydent Miasta S. umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej P. Spółce z o.o. Natomiast pismem z dnia 12 lutego 2007 r. organ I instancji zawiadomił P.P. Spółkę z o.o. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. Jagiellońskiej w Szczecinie bez zezwolenia. Decyzją z dnia 26 września 2007 r. Nr [...] Prezydent Miasta S. wymierzył P.P. Spółce z o.o. w S. karę pieniężną w wysokości 6 420 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej ulicy Jagiellońskiej w S. [...] przez umieszczenie trzech reklam o łącznej powierzchni 9 m2 w okresie od dnia 14 czerwca 2005 r. do dnia 22 sierpnia 2005 r., oraz dwóch reklam o łącznej powierzchni 6 m2 w dniach 21 września 2005 r. i 4 października 2005 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust 1 i 1a, art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta S. z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 85 poz. 1592 z późn. zm.), uchwały Nr XXX/741/2000 Rady Miasta S. z dnia 30 października 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w mieście S., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 21 grudnia 2006 r. prezes P.P. Spółki z o.o. zeznał, że właścicielem reklam umieszczonych w pasie drogowym ul. Jagiellońskiej była ta Spółka. Dlatego wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia grzywny P. Spółce z o.o. zostało umorzone, a wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej P.P. Spółce z o.o. Organ wskazał, że fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jest jedyną konieczną i wystarczającą przesłanką do wymierzenia kary administracyjnej, dlatego wymierzenie kary jest uzasadnione. W odwołaniu Spółka P.P. zarzuciła decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego żądając uchylenia decyzji. Podniosła, że w sprawie nie zostało wykazane, iż Spółka zajęła pas drogowy ulicy Jagiellońskiej, do czego nigdy nie doszło. Wskazała, że wszystkie reklamy były umieszczane na gruncie użytkowanym przez Spółkę P.P będącym własnością spółki P., nie znajdowały się zatem w obrębie pasa drogowego. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez pas drogowy rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przedmiotowe reklamy natomiast były zlokalizowane w miejscu znajdującym się poza wydzielonymi liniami granicznymi gruntu będącego drogą powiatową. Natomiast kara pieniężna może zostać wymierzona jedynie za zajęcie pasa drogowego. Spółka podniosła, że zgodnie z treścią art. 7, 77 i 80 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto to, czy dana okoliczność została udowodniona, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Tymczasem organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie okoliczności związanych z miejscem w którym były umieszczone reklamy, wskazując jedynie w uzasadnieniu decyzji, że reklamy znajdowały się w pasie drogowym ul. Jagiellońskiej, nie wskazując na jakiej podstawie dokonał takiego ustalenia. Nie przywołał żadnego środka dowodowego który miałby ten fakt potwierdzać. Spółka natomiast nigdy okoliczności tej nie przyznała, także przesłuchany w charakterze świadka M. F. faktu tego nie potwierdził. Oznacza to, że brak jest jakiegokolwiek dowodu który świadczyłby, że reklamy znajdowały się w pasie drogowym ulicy Jagiellońskiej co oznacza, iż ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji opatrzone są błędem, który niewątpliwie miał wpływ na treść rozstrzygnięcia. Spółka wskazała także, że stosownie do art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W każdym zaś stadium postępowania organ administracji zobowiązany jest, w myśl art. 73 § 1 kpa, umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy, oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może także żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Oznacza to, że strona ma prawo sporządzać odpisy i notatki z akt sprawy oraz dysponować nimi. Ma to bowiem umożliwić stronie należyte ustosunkowanie się do niekiedy obszernego materiału czy wielości zarzutów. Skoro strona ma prawo sporządzać notatki i odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia kopii tychże pism za pomocą kserokopiarki. W przedmiotowej sprawie natomiast strona domagała się doręczenia jej kserokopii pism z akt sprawy celem szczegółowego przeanalizowania dokumentów na okoliczność miejsca, w którym znajdowały się reklamy. Organ I instancji odmówił jednak sporządzenia i doręczenia kserokopii dokumentów argumentując to tym, że przedstawiciel P.P. zapoznając się z aktami sprawy mógł sporządzić sobie odpisy jednak tego nie uczynił. Oznacza to, że Prezydent Miasta S. naruszył art. 73 § 1 kpa. Ponadto, stosownie do art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja wydana przez organ I instancji nie zawierała w ogóle uzasadnienia faktycznego, organ ten nie wskazał bowiem faktów które uznał za udowodnione, ani dowodów, na których się oparł, ani też przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. To zaś oznacza, że decyzja rażąco narusza przepisy proceduralne i jednocześnie uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną. Skoro bowiem brak jest uzasadnienia faktycznego organ II instancji nie jest w stanie zweryfikować, czy wydana decyzja jest trafna, nie zna bowiem motywów które skłoniły organ I instancji do dokonania określonych ocen i ustaleń faktycznych. Zaniechanie to powinno skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji bowiem ocena jej zgodności z prawem nie jest możliwa. Prezydent Miasta S. nie dość, że naruszył prawo strony do otrzymania kopii dokumentów z akt sprawy uniemożliwiając tym samym należyte ustosunkowanie się do zebranego materiału oraz postawionego zarzutu, wydał decyzję w oparciu o ustalenie które pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej (w sprawie nie przeprowadzono żądanego dowodu który potwierdziłby, że należące do spółki P.P. reklamy, znajdowały się w obrębie pasa drogowego), dodatkowo zaniechał wskazania faktów które uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł, uniemożliwiając kontrolę instancyjna decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 3 grudnia 2007 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, że zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy w szczególności zeznaniami złożonymi w dniu 21 grudnia 2006 r. przez M. F. prezesa skarżącej Spółki, jak również treścią jego oświadczenia z dnia 23 lutego 2007 r., nie ulega wątpliwości, że to właśnie skarżąca Spółka jest właścicielem reklam będących przedmiotem postępowania w sprawie wymierzenia grzywny za zajęcie pasa drogowego. W związku z tym nieuzasadniony jest zarzut, że Spółka nie przyznała pewnych okoliczności bądź faktów. Kolegium wskazało, że bez znaczenia w sprawie jest okoliczność kto jest właścicielem terenu na którym stały reklamy, podstawowe znaczenie ma okoliczność, który z podmiotów dokonał faktycznego zajęcia terenu o statusie pasa drogowego. Reklamy należące do skarżącej zostały umieszczone w pasie drogowym (co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy mapy i dokumentacja fotograficzna), a wymierzenie kary następuje w każdym przypadku, gdy stwierdzone zostanie zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium wskazało, że organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnił kwestie związane z miejscem umieszczenia reklam, co potwierdzają zgromadzone w aktach dokumenty, dlatego zarzuty Spółki są całkowicie chybione. Odnosząc się do odmowy sporządzenia przez organ I instancji odpisów dokumentów z akt sprawy Kolegium wskazało, że Spółka nie wnosiła zażalenia na postanowienie z dnia 4 czerwca 2006 r. odmawiające sporządzenia odpisów dokumentów z akt sprawy. Ponadto, że z postanowienia tego wynika, iż przedstawiciel Spółki który w dniu 23 lutego 2007 r. złożył oświadczenie o zapoznaniu się z aktami sprawy miał możliwość sporządzenia odpisów dokumentów oraz sporządzenia ich kserokopii. Nadto, że w myśl art. 72 § 2 kpa żądanie sporządzenia odpisów dokumentów musi zostać poparte wykazaniem przez stronę ważnego interesu. W ocenie SKO organ I instancji nie naruszył wiec art. 10 kpa, a w postępowaniu tego organu trudno doszukać się nieprawidłowości, braku dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy innych nieprawidłowości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie P.P. Spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, jakoby Spółka zajęła pod reklamy pas drogowy ulicy Jagiellońskiej w S.. Wskazała, że wszystkie reklamy były umieszczone na gruncie użytkowanym przez Spółkę i stanowiącym własność P. Spółki z o.o., nie zaś w pasie drogowym. Skarżąca Spółka podniosła, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności związanych z miejscem w którym stały reklamy, a organ odwoławczy pomimo tego uznał, że odwołująca się jest właścicielem reklam które były umieszczone w pasie drogowym. Spółka wskazała, że decyzja Kolegium narusza art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, art. 7, 77 § 1, art. 80, oraz art. 10 § 1, art. 71 § 1 i 2 a także art. 107 § 1 kpa. Spółka wskazała, że organy orzekające w sprawie nie wykazały, że reklamy należące do Spółki znajdowały się w pasie drogowym drogi powiatowej. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez pas drogowy rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługa ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Reklamy należące do Spółki były natomiast zawieszone w miejscu znajdującym się poza wydzielonymi liniami granicznymi gruntu będącego drogą powiatową. Ustaleń poczynionych przez organy orzekające w sprawie nie potwierdzają mapy ani fotografie. Kara pieniężna może być natomiast wymierzona na podstawie art. 40 ust 12 ustawy o drogach publicznych, jedynie za zajęcie pasa drogowego. A w sprawie nie wykazano, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Tymczasem, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji jest zobowiązany zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a to czy dana okoliczność została udowodniona, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Tymczasem zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy dopuściły się naruszenia każdego z ww. przepisów. Głównym bowiem celem postępowania administracyjnego jest dokładne ustalenie zaszłości faktycznych, ich prawidłowe prawne zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie orzeczenia. Oznacza to, że podstawą rozstrzygnięcia mogą być jedynie okoliczności faktyczne polegające na prawdzie rzeczywistej, nie zaś fikcyjnej (formalnej). Rozpoznanie sprawy administracyjnej polega więc w rzeczywistości na ustaleniu istnienia pewnych faktów prawotwórczych i ocenie prawnej ustalonych faktów. Niezgodne z prawda ustalenie stanu faktycznego sprawy prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Organ administracji ma zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. W sprawie natomiast organy obu instancji nie wyjaśniły dokładnie wszystkich okoliczności związanych z miejscem w którym reklamy były umieszczone. Organ I instancji uznał, że reklamy były umieszczone w pasie drogowym nie wskazując w jaki sposób dokonał takiego ustalenia, a organ odwoławczy jedynie lakonicznie wskazał, że potwierdzają to mapy i dokumentacja fotograficzna. Spółka powtórzyła podniesione już w odwołaniu od decyzji argumenty dotyczące uniemożliwienia Spółce brania czynnego udziału w postępowaniu poprzez odmowę sporządzenia kserokopii dokumentów z akt sprawy, co narusza art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa. Wskazała, że twierdzenie przez Kolegium iż żądanie sporządzenia odpisów dokumentów musi być poparte wykazaniem przez stronę ważnego interesu, jest zupełnie pozbawione podstaw. Ważny interes bowiem ma znaczenie, gdy strona żąda uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy. Skarżąca Spółka natomiast nigdy nie żądała uwierzytelnionych odpisów dokumentów, a jedynie ich kserokopii. Spółka wskazała, że decyzja wydana w I instancji nie zawierała wszystkich elementów wskazanych w art. 107 § 1 kpa, tj. uzasadnienia faktycznego bowiem organ nie wskazał faktów które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, ani też przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. To oznacza, że decyzja ta rażąca narusza prawo i zawiera wadę uniemożliwiającą prawidłową kontrolę instancyjną. Skoro bowiem w decyzji brak jest uzasadnienia faktycznego organ II instancji nie jest w stanie zweryfikować, czy wydana decyzja jest trafna. Pomimo tego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało decyzję w mocy i wydało decyzję również nie zawierającą uzasadnienia faktycznego. Przy czym nie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących braku uzasadnienia faktycznego w decyzji Prezydenta Miasta S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i ponownie wskazało, że reklamy należące do skarżącej zostały w sposób nie budzący wątpliwości umieszczone w pasie drogowym (co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy mapy i dokumentacja fotograficzna), a wymierzenie kary następuje w każdym przypadku, gdy stwierdzone zostanie zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium wskazało, że zarzut skargi dotyczący nie wyjaśnienia kwestii związanych z miejscem umieszczeniem reklam, jest chybiony. Odnosząc się do zarzutu nie zapewnienia skarżącej Spółce możliwości czynnego udziału w postępowaniu, Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. W dniu 23 kwietnia 2008 r. na rozprawie Prezes Zarządu skarżącej Spółki podał, że w dniach od 14 czerwca 2005 r. do 22 sierpnia 2005 r. trzy reklamy były faktycznie umieszczone w pasie drogowym na terenie gminnym, natomiast dwie reklamy w dniach 21 września 2005 r. i 14 października 2005 r. były już przestawione na teren dzierżawiony od spółki P., która jest jego użytkownikiem wieczystym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydano na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, a stosownie do ust 12 pkt 1 za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W myśl art. 2a tej ustawy, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z powołanych wyżej przepisów wynika wiec, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest zatem trafne stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie ma znaczenia czyją własnością jest grunt na którym znajdowały się reklamy, a znaczenie ma tylko to, że były umieszczone w pasie drogowym. Jeżeli bowiem grunt na którym umieszczono reklamy nie jest własnością jednostki samorządu terytorialnego, nie może być częścią pasa drogowego. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, tej istotnej kwestii organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości nie ustalił. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się dokumentacja fotograficzna i mapa, jednakże Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż wynika z nich że reklamy znajdowały się w pasie drogowym ulicy Jagiellońskiej. W szczególności czy w dacie 4 października 2005 r. dwie reklamy, które skarżąca Spółka przesunęła w stronę pawilonu handlowego P. znajdowały się w pasie drogowym. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Celem każdego postępowania dowodowego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, aby jej załatwienie opierało się na udowodnionych faktach i aby do tych faktów zostały zastosowane właściwe normy prawne. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji nie zawiera w ogóle uzasadnienia faktycznego, nie wskazuje bowiem na podstawie jakich dowodów organ ten ustalił, że reklamy należące do skarżącej Spółki znajdowały się w pasie drogowym ulicy Jagiellońskiej. Organ odwoławczy nie dostrzegł tego istotnego dla sprawy uchybienia, stwierdził jedynie, że reklamy należące do skarżącej były umieszczone w pasie drogowym (co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy mapy i dokumentacja fotograficzna), a wymierzenie grzywny za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest uznaniowe, lecz stanowi obowiązek zarządcy drogi. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 z późn. zm.), organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m. in. zasady postępowania zawarte w artykułach 7 i 77 § 1 kpa, w myśl których organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ogólnikowe wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że fakt ten potwierdza mapa i dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy stanowi naruszenie art. 77 i 80 kpa nakazujących organowi administracji publicznej zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia Spółce brania czynnego udziału w postępowaniu poprzez odmowę sporządzenia i doręczenia kserokopii dokumentów z akt sprawy należy stwierdzić, że art. 73 § 1 kpa nie nakłada na organy administracji takiego obowiązku. Jest rzeczą oczywistą, że pod pojęciem "sporządzanie notatek i odpisów z akt sprawy" mieści się możliwość sporządzania kopii pism za pomocą kserokopiarki, bądź innych urządzeń służących do powielania ich treści. Nie oznacza to jednak, że organ ma obowiązek sporządzania kserokopii dokumentów i doręczania ich stronie. Artykuł 73 kpa nie przewiduje po stronie organu powinności sporządzania nieuwierzytelnionych kopii dokumentów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy bezspornie ustalić, gdzie przebiega linia rozgraniczająca pas drogowy ulicy Jagiellońskiej w S. od działki będącej w użytkowaniu wieczystym P. Spółki z o.o. i czy rzeczywiście oraz w jakim okresie reklamy należące do skarżącej Spółki znajdowały się w pasie drogowym tej ulicy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzję organu odwoławczego. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wynika z regulacji zawartej w art. 152 ww. ustawy, a orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania z art. 200 tej ustawy.